Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 26.12.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 12 декабря 2011 года
Полный текст решения изготовлен 26 декабря 2011 года
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии
Соколова И.П. – заместитель руководителя Управления.
Члены Комиссии:
Илларионов В.Л. – начальник юридического отдела;
Рябух Е.Л. – начальник отдела пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции,
рассмотрев дело № К05-162/11, возбужденное по признакам нарушения ГУК ГМП «Исаакиевский собор» (191186, Санкт-Петербург, наб. Канала Грибоедова, 2-а), ГУК «ГМЗ «Павловск» (196621, Санкт-Петербург, г. Павловск, ул. Садовая,20), ГУК «ГМ Истории Санкт-Петербурга» (197046, Санкт-Петербург, Петропавловская крепость,3), ФГУК «ГМЗ «Царское Село» (196601, Санкт-Петербург, г.Пушкин, ул. Садовая,7), ФГУК «ГМЗ «Петергоф» (198516, Санкт-Петербург, г. Петродворец, ул. Разводная, 2) части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Установила:
1.Основанием для возбуждения дела № К03-162/11 послужило заявление ИП Орлеанской О.Е. (далее заявитель) на действия ГУК ГМП «Исаакиевский собор», ГУК ГМЗ «Павловск», ГУК ГМ «Истории Санкт-Петербурга», ФГУК ГМЗ «Царское Село», ФГУК ГМЗ «Петергоф» (далее Музеи), выразившиеся в отказе в заключение договора на оказание услуг по экскурсионной деятельности на объекте культуры.
По мнению заявителя, действия Музеев по отказу в заключении договоров на оказание услуг по туристско-экскурсионной деятельности ограничивают конкуренцию на рынке предоставления экскурсионных услуг.
В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27 октября 2008 г. N 1330 «О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге» (далее Положение) заявитель имеет нагрудный знак-идентификатор и свидетельство об аккредитации, выданные Правительством Санкт-Петербурга. Положение определяет правила проведения подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге (кроме экскурсоводов, являющихся работниками музеев), подтверждающей право на проведение экскурсий по Санкт-Петербургу и на объектах показа, расположенных в организациях, внутренними правилами которых предусмотрено самостоятельное проведение экскурсий, а также права, обязанности и ответственность участников процедуры аккредитации.
2.Позиция Музеев по рассматриваемому вопросу заключается в следующем. Гид-переводчик, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, выступает не в качестве гида-переводчика, а в качестве индивидуального предпринимателя. В соответствии с Законом № 132-ФЗ индивидуальные предприниматели могут осуществлять деятельность по продвижению и реализации туристского продукта только в качестве турагента, поскольку к осуществлению туроператорской деятельности допускаются только юридические лица. Продвижение и реализация туристского продукта турагентом осуществляются на основании договора, заключаемого между туроператором и турагентом. Гид-переводчик, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, может осуществлять функции турагента только на основании договора с туроператором. Проведение экскурсий на территории музеев сторонними гидами-переводчиками допускается только при условии заключения договора между музеем и туроператором.
Таким образом, по мнению Музеев, индивидуальный предприниматель не может быть стороной договора на экскурсионное обслуживание.
3.Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из Федерального закона ОТ 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ «об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 01.07.2011 N 169-ФЗ) (далее Закон № 132-ФЗ), принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 Закона № 132-ФЗ:
туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий;
туристский продукт - комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта;
туроператорская деятельность - деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом (далее - туроператор);
турагентская деятельность - деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - турагент);
формирование туристского продукта - деятельность туроператора по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт (гостиницы, перевозчики, экскурсоводы (гиды) и другие).
4.В ходе рассмотрения дела № К05-162/11 Комиссией установлено следующее.
4.1.В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 6 мая 1996 года N 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» музей - некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций, а также для достижения иных целей, определенных настоящим Федеральным законом (в ред. Федерального закона от 23.02.2011 N 19-ФЗ).
Анализ рынка услуг учреждений культуры (музеев) показал следующее.
Музейная коллекция - совокупность культурных ценностей, которые приобретают свойства музейного предмета, только будучи соединенными вместе в силу характера своего происхождения, либо видового родства, либо по иным признакам. Исходя из рассмотренных определений каждое из учреждений культуры - музеев (ответчиков по настоящему делу) занимает доминирующее положение на рынке услуг по публичному представлению музейных коллекций-произведений искусства. Ввиду того, что каждый из экспонатов, включенных в коллекцию музея, представляет собой результат интеллектуальной, творческой деятельности и в силу этого является эксклюзивным, не взаимозаменяемым, доля каждого музея на соответствующем рынке экскурсионных услуг и рынке услуг по публичному представлению соответствующей музейной коллекции составляет 100%.
Таким образом, музей занимает доминирующее положение в географических границах всей территории музея.
4.2.Туристско-экскурсионная деятельность на объектах культуры, в соответствии с положениями статьи 53 Федерального закона от 09.10.1992 №3612-I «Основы законодательства РФ о культуре» (далее Федеральный Закон № 3612-1) осуществляется только на основании договоров с органами и организациями культуры. Юридические и физические лица осуществляют туристско-экскурсионную деятельность на объектах культуры только на основе договоров.
Исходя из требований вышеназванного закона, 14.02.2011 заявитель направила письма Музеи о заключении договора, на основании которого она могла бы проводить обзорные экскурсии. В ответ на данное обращение заявителю были даны следующие ответы.
4.2.1.ГУК ГМП «Исаакиевский собор» на письмо-оферту заявителя от 14.02.2011 о заключении договора о проведении экскурсий на английском, испанском и русском языках для иностранных и российских туристов на территории Музея, дало ответ от 10.03.2011 № 142/1, в содержании которого указано: «В настоящее время наше учреждение обеспечивает в полной мере объем просветительской деятельности необходимый для качественного обслуживания посетителей, … не нуждается в дополнительных услугах проведения экскурсий».
Письмом от 12.09.2011 № 557/1-01 в адрес Санкт-Петербургского УФАС России музей сообщил, что «…Музеем проводилась договорная кампания на заключение договоров экскурсионного обслуживания на сезон 2011 г. с 01 ноября 2010 г. по 10 декабря 2010 г. ( приказ № 134 от 01 октября 2010 г.). В музее отсутствует основание отказа в заключении договора по техническим, финансовым или иным возможностям с ИП Орлеанской О.Е., так как основанием отказа было несвоевременное обращение».
Таким образом, Музей отказал ИП Орлеанской О.Е. в заключении договоров на 2011 год по причине окончания договорной кампании на 2011 год и отсутствии необходимости в дополнительных услугах проведения экскурсий.
Музеем представлен приказ от 01.10.2010 г. №134 о начале договорной кампании на 2011 год. Указанный приказ не содержит порядка, требований и перечня документов, необходимых для заключения договоров туристического обслуживания на 2011 год.
4.2.2.ГУК ГМЗ «Павловск» на письмо-оферту заявителя от 14.02.2011 о заключении договора о проведении экскурсий на английском, испанском и русском языках для иностранных и российских туристов на территории Музея, дало ответ от 10.03.2011 № 173, в содержании которого указано: «экскурсионную деятельность осуществляют сотрудники экскурсионно-методического отдела, договорную кампанию по заключению договоров на 2011 год с юридическими и физическими лицами, осуществляющими туристско-экскурсионную деятельность на территории ГУ ГМЗ «Павловск», музей закончил в январе 2011 года, у музея отсутствует возможность для заключения с Вами договора на проведение экскурсий».
Письмом от 12.09.2011 № 730 в адрес Санкт-Петербургского УФАС России музей сообщил, что «… ГУ ГМЗ «Павловск» не может допустить экскурсионное обслуживание посетителей музея лицами, слабо подготовленными, не обладающими необходимыми для проведения экскурсий знаниями. Выявление уровня подготовки лиц, намеренных осуществлять экскурсионное обслуживание, возможно только в ходе их соответствующей подготовки и проверки знаний специалистами ГУ ГМЗ «Павловск».
Таким образом, с учетом наличия у ИП Орлеанской О.Е. знака-идентификатора и свидетельства об аккредитации в качестве гида-переводчика, Музей отказал ИП Орлеанской О.Е. в заключении договоров на 2011 год по причине окончания договорной кампании на 2011 год.
Музеем представлен приказ от 08.11.2010 г. №214 о начале договорной кампании на 2011 год. Указанный приказ не содержит порядка, требований и перечня документов, необходимых для заключения договоров туристического обслуживания на 2011 год.
4.2.3.ГУК ГМ «Истории Санкт-Петербурга» на письмо-оферту заявителя от 14.02.2011 о заключении договора о проведении экскурсий на английском, испанском и русском языках для иностранных и российских туристов на территории Музея, дало ответ № 257-81-1, в содержании которого указано: «договоры, возможность заключения которых предусмотрена ст.53 Закона РФ «Основы законодательства РФ о культуре» не являются договорами публичного характера, соответственно, у музея отсутствует обязанность по заключению такого договора, в соответствии с действующим законодательством представление музейных коллекций и музейных предметов осуществляется музеем самостоятельно и только в случае необходимости привлекаются юридические лица и/или индивидуальные предприниматели, осуществляющие туристско-экскурсионную деятельность, «договорная кампания на 2011 год завершена, и необходимость в заключении дополнительных договоров в музее отсутствует».
Письмом от 09.09.2011 № 856-9-1 в адрес Санкт-Петербургского УФАС России музей сообщил, что «…Обращение ИП Орлеанской О.Е., поступившее в музей 04 марта 2011г. не содержало в себе никакой информации о типе договора, который хотела бы заключить с музеем Орлеанская О.Е. (трудовой, возмездного оказания услуг, иной тип договора). Обращение не содержало никаких предложений о существенных условиях договора, по которым между сторонами могло быть достигнуто соглашение. Договора, возможность заключения которых предусмотрена ст. 53 Закона РФ «Основы законодательства РФ о культуре», не являются договорами публичного характера, либо договорами, обязанность по заключению которых вытекает из ГК РФ либо иного закона, соответственно у музея отсутствует обязанность по заключению такого договора со всеми желающими».
С учетом того, что учреждение культуры не указало заявителю на вышеуказанные недостатки оферты о заключении договора, фактическим основанием отказа в заключении договоров на 2011 год явилось окончание договорной кампании на 2011 год и отсутствие необходимости привлечения сторонних лиц для осуществления экскурсионной деятельности.
Музеем представлен приказ от 25.10.2010 г. №1378-3 о начале договорной кампании на 2011 год. Указанный приказ не содержит порядка, требований и перечня документов, необходимых для заключения договоров туристического обслуживания на 2011 год.
4.2.4.ФГУК ГМЗ «Царское Село» на письмо-оферту заявителя от 14.02.2011 о заключении договора о проведении экскурсий на английском, испанском и русском языках для иностранных и российских туристов на территории Музея, дало ответ от 16.03.2011 № 01-12/325, в содержании которого указано: «в соответствие со ст.53 Закона РФ «Основы законодательства РФ о культуре», ст. 426 ГК РФ данный договор не является публичным, поэтому ГМЗ «Царское Село» свободен в выборе контрагентов при осуществлении туристско-экскурсионной деятельности, музей-заповедник в полном объеме обеспечивает экскурсионное обслуживание посетителей, как один из основных видов своей деятельности, и не нуждается в дополнительных услугах по проведению экскурсий».
Письмом от 08.09.2011 № 01-15/1266 в адрес Санкт-Петербургского УФАС России музей сообщил, что «… К моменту обращения ИП Орлеанской О.Е.кампания, по заключению договоров на 2011 год с туристическими организациями, была завершена, и музей-заповедник в полном объеме обеспечил экскурсионное обслуживание посетителей на текущий год».
Таким образом, Музей отказал ИП Орлеанской О.Е. в заключении договоров на 2011 год по причине окончания договорной кампании на 2011 год и отсутствия потребности в дополнительных услугах по проведению экскурсий.
Музеем представлен приказ от 17.11.2010 г. №376 о начале договорной кампании на 2011 год. Указанный приказ не содержит порядка, требований и перечня документов, необходимых для заключения договоров туристического обслуживания на 2011 год.
4.2.5.ФГУК ГМЗ «Петергоф» на письмо-оферту заявителя от 14.02.2011 о заключении договора о проведении экскурсий на английском, испанском и русском языках для иностранных и российских туристов на территории Музея, дало ответ от 10.03.2011 № 508/01-12, в содержании которого указано: «ГМЗ «Петергоф» как самостоятельный субъект гражданско-правовых отношений заключает договоры на оказание услуг по проведению экскурсий … с юридическими и физическими лицами, договоры … музей заключает с юридическими лицами – туристическими фирмами, имеющими положительный опыт в сфере обслуживания туристов».
Таким образом, Музей отказал ИП Орлеанской О.Е. в заключении договоров на 2011 год по того, что ИП Орлеанская О.Е. не является туроператором или турагентом.
Музеем представлен приказ от 08.09.2010 г. №733 о начале договорной кампании на 2011 год. Указанный приказ не содержит порядка, требований и перечня документов, необходимых для заключения договоров туристического обслуживания на 2011 год.
4.3.В заседаниях Комиссии представители Музеев пояснили и материалами дела № К05-162/11 подтверждено, что в период проведения договорной кампании на 2011 год у музеев отсутствовал документально регламентирующий Порядок заключения договоров с туристическими организациями на экскурсионное обслуживание.
Информация о начале договорной кампании на 2011 г., порядке и сроках ее проведения отсутствовала в открытом доступе, в т.ч. на официальных сайтах музеев.
Договоры с туристическими организациями на экскурсионное обслуживание, заключались на основании обращений, поступивших в адрес музеев от туристических организаций – контрагентов музеев в предыдущие годы. Информация о начале договорной кампании Музеев доводилась до потенциальных контрагентов через организации туриндустрии.
Таким образом, у заявителя отсутствовала возможность через открытые информационные каналы получить информацию о начале договорной кампании в музеях на 2011 год и о перечне документов, необходимых для заключения договора на экскурсионное обслуживание.
При этом, одной из причин отказов музеев ИП Орлеанской О.Е. в заключении с ней договора являлось окончание договорной кампании на 2011год.
5.Доводы ответчиков о том, что экскурсионные услуги могут оказывать только туроператоры или турагенты необоснованны.
По смыслу статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" подлежащего применению по данному делу, экскурсионная деятельность является формой организации туризма лицами, имеющими необходимую профессиональную подготовку.
экскурсант - лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки в стране (месте) временного пребывания и использующее услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика;
экскурсовод (гид) - профессионально подготовленное лицо, осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;
гид-переводчик - профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для перевода и осуществления деятельности по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания.
Таким образом, оказание экскурсионных услуг группе туристов или экскурсантов могут осуществлять специалисты-экскурсоводы (гиды, гиды-переводчики), обладающие профессиональной подготовкой, опытом и знаниями по предмету экскурсии и объекту показа, опытом экскурсоводческой деятельности по предмету экскурсии и объекту показа, владеющими необходимой и достаточной профессиональной информацией о стране (местности), по которой осуществляется туристское путешествие, живописных местах, местах исторического и культурного значения, природном и культурном наследии, традициях и обычаях, демонстрируемых объектах показа, наконец, при обслуживании иностранных туристов-экскурсантов, посетителей, владение языком иностранных туристов, либо языком, которым они владеют.
При этом Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ" различает экскурсионные услуги и туристские услуги. Определяя понятие туристской индустрии, законодатель наряду с организациями, занимающимися туроператорской и турагентской деятельностью (туристской деятельностью), включает в число субъектов туристской деятельности организации, предоставляющие экскурсионные услуги.
Согласно толкованию термина «экскурсия» В. Далем: "Экскурсия - проходка, прогулка, выход на поиск чего-то, для собирания трав и пр.". В Толковом словаре русского языка (под руководством Л.Н. Ушакова, 1940 г.) слово "экскурсия" поясняется как "коллективная поездка или прогулка с научно-образовательной или увеселительной целью". В Большой советской энциклопедии (1978 г. Т. 29. С 63) под экскурсией понимаются посещение достопримечательных чем-либо объектов (памятники культуры, музеи, предприятия, местность и т.д.), форма и метод приобретения знаний. Проводится, как правило, коллективно под руководством специалиста-экскурсовода…
Таким образом, исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы.
Признаками экскурсии является: наличие темы, цели и задач экскурсии; экскурсовода; протяженность; показ экскурсионных объектов, целенаправленность осмотра; передвижение по заранее спланированному маршруту.
Экскурсию от туристского путешествия отличает место ее проведения (как за пределами места жительства, так и в собственном месте жительства), период осуществления, более узкий набор целей поездки или посещения. Эти существенные отличия не позволяют определять экскурсионные услуги как исключительно туристские.
Экскурсионные услуги представляют собой деятельность экскурсионных организаций (индивидуальных предпринимателей), направленную на удовлетворение познавательных, духовных, информационных, эстетических потребностей экскурсантов.
Экскурсионное обслуживание определяется местом экскурсии: как части туризма; как части оздоровления и отдыха; как самостоятельного вида деятельности.
Экскурсионные услуги, так же как и услуги размещения, перевозки и питания, могут представлять самостоятельный вид услуг, а могут входить в набор услуг, оказываемых туристам в рамках туристского путешествия. В последнем случае они не имеют самостоятельного значения и должны рассматриваться как один из элементов тура.
В то же время предметом деятельности туроператоров является формирование и реализация комплекса услуг. Таким образом, только в отношении комплексов услуг (турпродуктов) действуют ограничения, установленные Законом № 132-ФЗ, в части оказания их исключительно юридическими лицами-туроператорами. Законодательные ограничения в части осуществления предпринимательской деятельности по оказанию отдельных видов услуг в виде экскурсионной деятельности и заключения в этих целях договоров с музеями отсутствуют.
В дополнение к российскому законодательству международное законодательство о туризме регламентирует определения экскурсионной деятельности и договора на экскурсионное обслуживание граждан.
Согласно статье 1 «Модельного закона о туристской деятельности» (Далее-Модельный закон, Принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-15 на 27-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), призванного обеспечивать развитие экономического сотрудничества и культурное взаимообогащение народов, способствовать укреплению гражданского мира и согласия, взаимопонимания, утверждению общечеловеческих ценностей, всемерно содействовать сближению нормативно-правовых основ государств-участников СНГ в соответствующей области регулирования правоотношений, формированию и развитию в рамках Содружества Независимых Государств цивилизованного туристского пространства,
экскурсант - участник экскурсионного маршрута или тура (туристской поездки, путешествия), посетитель дестинации с целями туризма, осуществляющий деятельность по ознакомлению с туристскими ресурсами и объектами дестинации в месте пребывания в течение периода, не превышающего 24 часов, если такая поездка (тур) не включает в себя услуги дестинации по размещению (ночевку). К категории экскурсантов относятся также местные жители, участвующие в экскурсии;
экскурсионная деятельность - деятельность субъектов туристской индустрии (туроператоров, турагентств, туристско-экскурсионных, экскурсионных бюро, бюро гидов-переводчиков), а также имеющих необходимую квалификацию аккредитованных физических лиц по подготовке, организации и проведению экскурсий, оказанию услуг экскурсовода, гида, гида-переводчика;
экскурсовод (гид) - физическое лицо, имеющее профессиональную подготовку, опыт и знания по предмету экскурсии и объекту показа, опыт экскурсоводческой деятельности, владеющее необходимой и достаточной профессиональной информацией о стране (местности), по которой осуществляется туристское путешествие, живописных местах, местах исторического и культурного значения, природном и культурном наследии, традициях и обычаях, демонстрируемых объектах показа, а также владеющее языком этой страны, или, при обслуживании иностранных туристов, экскурсантов, посетителей, языком иностранных туристов, или языком, которым они владеют, и имеющее надлежащую аккредитацию в дестинации или на объекте показа (экскурсии) по принадлежности.
В соответствии со статьей 49 Модельного закона, правила оказания услуг экскурсоводов определяются в договорах организаторов туризма или индивидуальных туристов (экскурсантов) с лицами, оказывающими услуги экскурсовода (гида, гида-переводчика). Договор оказания экскурсионных услуг является публичным договором, если иное не вытекает из существа договора. Лицо, оказывающее экскурсионные услуги, обязано до заключения договора предоставить организатору туризма или экскурсанту необходимую и достоверную информацию о туристско-экскурсионном предприятии, экскурсионном бюро, об услугах, их видах и особенностях, о квалификации экскурсовода, порядке и сроках оплаты услуг, а также сообщить экскурсанту по его просьбе другие относящиеся к договору и соответствующие экскурсионным услугам сведения.
В договоре на оказание экскурсионных услуг указываются следующие условия:
- наименование экскурсионного предприятия (туристско-экскурсионного, экскурсионного бюро), его реквизиты, в том числе банковские, юридический и фактический адреса, реквизиты связи, данные свидетельства о регистрации, лицензий;
- виды предоставляемых услуг (виды экскурсий);
- фамилия, имя, отчество экскурсовода; информация о наличии лицензии или аккредитации экскурсовода;
- тема экскурсии;
- количество экскурсантов в группе;
- порядок оплаты экскурсионных услуг;
- место встреч-проводов (сбора экскурсии) и сроки проведения экскурсии;
- наличие этапа и средства перевозки, условия страхования;
- требования и условия обеспечения безопасности экскурсантов на маршруте;
- язык, на котором проводится экскурсия;
- иные условия, предусмотренные национальным законодательством, а также определяемые соглашением сторон.
Таким образом, действующим законодательством не запрещена экскурсионная деятельность, осуществляемая индивидуальными предпринимателями.
6.Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27 октября 2008 г. N 1330 «О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге» утверждено Положение о единой системе подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге.
Настоящее Положение определяет правила проведения подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге (кроме экскурсоводов, являющихся работниками музеев), подтверждающей право на проведение экскурсий по Санкт-Петербургу и на объектах показа, расположенных в организациях, внутренними правилами которых предусмотрено самостоятельное проведение экскурсий, а также права, обязанности и ответственность участников процедуры аккредитации. Основными задачами введения единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге являются упорядочение деятельности экскурсоводов и гидов-переводчиков и определение единой методики информационно-экскурсионной работы в целях повышения качества приема и обслуживания туристов в Санкт-Петербурге. Деятельность в качестве экскурсовода и гида-переводчика в учреждениях культуры, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, допускается только при наличии свидетельства об аккредитации.
Материалы дела свидетельствуют о том, что заявитель является профессиональным гидом-переводчиком испанского и английского языков, имеет нагрудный знак-идентификатор и свидетельство об аккредитации, выданные Правительством Санкт-Петербурга. При этом на дату направления в музеи письма-оферты о заключении договора о проведении экскурсий для иностранных и российских туристов на территории Музея у заявителя отсутствовали действующие разрешительные документы музеев, установленные локальными нормативными актами, подтверждающие право работы на экспозициях музеев.
7.В соответствии со статьей 32 Федерального Закона № 3612-1 действия органов государственной власти и управления, должностных лиц, препятствующие возникновению новых субъектов культурной деятельности по мотивам нецелесообразности, квалифицируются как осуществление монополии и подпадают под действие антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Отказ музеев в заключении с ИП Орлеанской О.Е. договоров на проведение экскурсий для иностранных и российских туристов на территории музеев ввиду отсутствия необходимости и потребности в дополнительных услугах по проведению экскурсий нельзя признать обоснованным.
Как следует из обращений заявителя в музеи, и пояснений участников рассмотрения дела № К05-162/11 в заседаниях Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России, существо намерений заявителя было понятно учреждениям культуры и заключалось не в предоставлении услуг музеям в целях обслуживания самостоятельно посещающих музеи граждан, а в предоставлении услуг российским и иностранным гражданам, обратившихся к ИП Орлеанской О.Е. в целях проведения обзорных и тематических экскурсий в музеях Санкт-Петербурга. При этом, как следует из пояснений заявителя, часть обратившихся к ней лиц не может быть отнесена к категории туристов, т.к. они являются иностранными сотрудниками компаний, длительное время работающих и проживающих в Санкт-Петербурге.
Таким образом, на данных лиц, требования и ограничения Закона № 132-ФЗ не распространяются.
Кроме того, создание препятствий к оказанию экскурсионных услуг, как отдельного вида услуг, создает необоснованные ограничения на развитие самостоятельного (неорганизованного) туризма, связанного с самостоятельными действиями иностранных граждан по организации своего пребывания в Российской Федерации (оформление виз, пропусков, гостиниц, билетов, экскурсий через Интернет без помощи тур.компаний) и принуждают их к использованию комплексных услуг, оказываемых туроператорами.
При этом нельзя согласиться с доводами музеев, что использование данной категорией туристов аудиогидов является эквивалентной и полноценной заменой услуг гида-переводчика, проводящего экскурсии с учетом конкретных пожеланий экскурсантов и представляющего информацию по вопросам, возникающим в ходе экскурсии.
8.Отказ музеев в заключении договоров на проведение экскурсий для иностранных и российских туристов на территории музеев с ИП Орлеанской О.Е. создает ограничение доступу данного хозяйствующего субъекта на рынок экскурсионных услуг, участниками которого являются также сами музеи. Более того, согласно ответам музеев именно желание самостоятельно оказывать экскурсионные услуги силами штатных сотрудников музеев явилось одним из оснований отказа в заключении договоров с ИП Орлеанской О.Е.
Таким образом, данный отказ направлен на ограничение конкуренции в сфере экскурсионного обслуживания иностранных граждан. При этом в заседании Комиссии представители музеев пояснили, что у музеев отсутствовала техническая возможность заключения договоров на экскурсионное обслуживание с ИП Орлеанской О.Е. в связи с превышением лимита пропускной способности музеев, рассчитываемой исходя из фактической посещаемости музея за отчетный период. При этом ответы музеев содержат информацию, что случаев отказа в заключении договоров на экскурсионное обслуживание в связи с превышением лимита пропускной способности музея не наступало.
9.В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются действия занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.
В процессе рассмотрения дела № К05-162/11 установлено, что действия музеев по не информированию неопределенного круга лиц о начале договорной кампании на 2011, необоснованному отказу от заключения договора с ИП Орлеанской О.Е. привели к созданию дискриминационных условий осуществления деятельности ИП Орлеанской О.Е. и создали препятствия доступу на товарный рынок оказания экскурсионных услуг.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России,
Решила:
1.Признать в действиях ГУК ГМП «Исаакиевский собор», ГУК ГМЗ «Павловск», ГУК ГМ «Истории Санкт-Петербурга», ФГУК ГМЗ «Царское Село», ФГУК ГМЗ «Петергоф» нарушение части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном отказе от заключения с ИП Орлеанской О.Е. договора, предоставляющего возможность оказывать экскурсионные услуги на территории соответствующих музеев, по основаниям отсутствия необходимости и обязанности заключения договора, в условиях самостоятельного оказания экскурсионных услуг сотрудниками музеев, а также в части создания неравных условий осуществления деятельности участникам рынка экскурсионного обслуживания по информированию о сроках проведения договорной кампании.
2.Выдать ГУК ГМП «Исаакиевский собор», ГУК ГМЗ «Павловск», ГУК ГМ «Истории Санкт-Петербурга», ФГУК ГМЗ «Царское Село», ФГУК ГМЗ «Петергоф» предписание о недопущении действий, которые могут привести к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, для чего обеспечить доведение на официальных сайтах соответствующих музеев информации о сроках проведения договорной кампании и не допускать необоснованных отказов от заключения договоров на экскурсионное обслуживание на территории музеев.
Председатель Комиссии
И.П.Соколова
Члены Комиссии
В.Л.Илларионов
Е.Л.Рябух
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.