Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 30.11.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 16 ноября 2010 г.
В полном объеме решение изготовлено 30 ноября 2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия УФАС) в составе:
Ю.А. Матыцин - заместитель руководителя управления, Председатель Комиссии;
О.А. Козлова - начальник отдела контроля естественных монополий и ЖКХ, член Комиссии;
Е.Л. Рябух - заместитель начальника отдела контроля естественных монополий и ЖКХ, член Комиссии,
рассмотрев дело №К10-176/10 по признакам нарушения Администрации Калининского района Санкт-Петербурга (Арсенальная наб., д.13/1, Санкт-Петербург, 195009) части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
в присутствии представителей:
от привлеченного лица – Жилищного комитета Правительства СПб:
– начальника отдела по судебно-правовой работе Юридического управления Жилищного комитета СПб (доверенность №2-2831/09 от 30.09.10),
от заявителя – ЗАО «Росдиагностика»:
– юриста ЗАО «Росдиагностика» (доверенность №740/1 от 11.11.2010),
в отсутствии представителей ответчика – Администрации Калининского района СПб, надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения дела №К10-176/10,
Установила:
1.В Санкт-Петербургское УФАС России (далее Управление) поступило заявление ЗАО «Росдиагностика» (вх.№7574 от 30.06.2010), участника рынка услуг по ремонту лифтового оборудования, на действия Администрации Калининского района (далее Администрации) при организации и проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по технической экспертизе и паспортизации лифтов в многоквартирном доме, финансируемых с использованием субсидий на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов Калининского района Санкт-Петербурга (далее – Конкурс).
В жалобе указано, что Администрация провела два конкурса, предметами которых являются: право заключения договора на выполнение работ по частичному техническому освидетельствованию и экспертному обследованию лифтов после замены лифтового оборудования (лимит финансирования 453 735 руб.; далее – Конкурс 1) и право заключения договора на выполнение работ по технической экспертизе и паспортизации лифтов после замены лифтового оборудования (лимит финансирования 944 407 руб.; далее – Конкурс 2). Финансирование конкурса осуществляется в долях по источникам финансирования: средства фонда содействия реформированию ЖКХ, средства бюджета субъекта РФ, средства ТСЖ, других кооперативов либо собственников помещений. В связи с этим указанный Конкурс должен проводиться в соответствии с порядком привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий (далее – Порядок), утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р.
В своем обращении ЗАО «Росдиагностика» указывает на то, что организатор Конкурса в конкурсной документации установил критерии определения победителя Конкурса, а при оценке заявок претендентов, заказчиком применяется балльная система с учетом определенных показателей. В числе этих показателей включены «Обеспеченность кадровыми ресурсами – количество аттестованных по промышленной безопасности экспертов» и «Наличие Сертификата соответствия зарегистрированной Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии Системы добровольной сертификации работ и услуг лифтовой сферы». Заявитель считает, что данные показатели ограничивают право недавно образовавшихся компаний конкурировать с компаниями давно существующими на рынке работ по техническому диагностированию лифтов, а также создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.
ЗАО «Росдиагностика» зарегистрировано в Санкт-Петербурге 04.03.2005, является участником рынка услуг по техническому диагностированию лифтов, в том числе, в многоквартирных домах.
2.Материалы дела №К10-176/10 свидетельствуют о следующем.
2.1.В соответствии с Федеральным законом №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон №185-ФЗ) в Российской Федерации создан Фонд с целью создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем представления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Имущество Фонда формируется за счет средств взноса Российской Федерации в размере 240 млрд. рублей, а также доходов, получаемых Фондом от размещения временно свободных средств (статья 5 Закона №185-ФЗ). В соответствии со статьей 20 Закона №185-ФЗ, получателями средств Фонда являются субъекты РФ (п.1), порядок привлечения ТСЖ, ЖСК, управляющими компаниями подрядных организаций может устанавливаться субъектом РФ.
Между Фондом и субъектом РФ городом федерального значения Санкт-Петербург заключен Договор №60-3с «О долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и(или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда», который регулирует порядок взаимодействия сторон.
Закон Санкт-Петербурга «О предоставлении средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга» от 09.07.2008 №484-81 (далее – Закон №484-81) регулирует отношения, связанные с предоставлением управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам, средств бюджета Санкт-Петербурга на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга (далее - многоквартирные дома), а также отношения, связанные с определением объема долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств бюджета Санкт-Петербурга как обязательного условия предоставления финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В целях организации капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и реализации Закона №484-81, Правительство Санкт-Петербурга издало постановление от 20.01.2009 №13 «О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга».
Распоряжением от 10.04.2009 №77-р Жилищный комитет Правительства Санкт-Петербурга утвердил Положение (в редакции, действовавшей на момент оглашения Комиссией резолютивной части настоящего решения) о порядке привлечения управляющими организациями, ТСЖ (ЖСК) подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий (далее – Порядок). Согласно п. 2.2 Порядка конкурсная комиссия создается распоряжением администрации района Санкт-Петербурга, руководство работой конкурсной комиссии осуществляет председатель конкурсной комиссии, а в его отсутствие – заместитель председателя конкурсной комиссии. В соответствии с п.6 раздела 6 Порядка, организатор конкурса вправе устанавливать дополнительные требования к претендентам о наличии у них опыта работы, оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для исполнения обязательств по договору.
Письмом от 20.04.2009 №2-1073/09 Жилищный комитет СПб сообщает главам Администраций следующее. Во исполнение поручения Губернатора СПб (п. 5.2 протокола №9 от 24.03.2009 заседания Правительства СПб) вице-губернатором СПб А.И.Сергеевым 14.04.2009 утвержден «График проведения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории СПб». Распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р утверждено «Положение о порядке привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий». Данным положением организаторами конкурсов определены администрации районов Санкт-Петербурга, на территории которых находится объект конкурса, уполномоченного управляющей организацией или ОСЖ. Учитывая изложенное, администрациям районов СПб надлежит организовать проведение вышеназванных открытых конкурсов по отбору подрядных организаций. Указанным письмом Жилищный комитет предлагает при подготовке конкурсной документации использовать систему балльной оценки предложений (заявок) участников. При этом рекомендовано учитывать квалификацию участников конкурса, выраженную в опыте работы (сумма по контрактам за последний год в руб.), а также иные показатели, определенные заказчиком и отражающие квалификационные требования к участникам и требования к выполняемым работам. Приоритетность показателей, характеризующих квалификационные требования к участникам, рекомендовано определять большим количеством баллов.
2.2.Администрация Калининского района в целях реализации Закона №484-81 и в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.01.2009 №13 «О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга», провела открытые конкурсы на право заключения договора на выполнение работ по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов Калининского района Санкт-Петербурга в 2010 году (далее Договор).
Между Администрацией и управляющими организациями (ЖСК, ТСЖ, управляющие компании) заключены договоры на организацию конкурса на право заключения Договора. Администрации поручено подготовить и организовать конкурс на право заключения Договора. В рамках договора Администрация обязана: разработать конкурсную документацию, обеспечить ее согласование, публиковать объявления о конкурсе, своевременно информировать претендентов о конкурсе и об изменениях, предоставлять разъяснения по конкурсной документации, создавать равные конкурентные условия, обеспечивать работу конкурсной комиссии, оформлять протоколы и т.п.
Администрация издала распоряжение от 29.04.2009 №559-р «О создании конкурсной комиссии по проведению конкурса на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий», в соответствии с которым определялся состав конкурсной комиссии для проведения открытого конкурса на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий.
В соответствии с п.2.13 ч.2 Порядка, утвержденного распоряжением Жилищного комитета №77-р, к полномочиям конкурсной комиссии относится согласование конкурсной документации. Конкурсная документация (далее КД) для проведения Конкурса была согласована заместителем главы Администрации Калининского района СПб и утверждена главой Администрации Калининского района СПб.
Организатором Конкурса является Администрация (п. 1.2 Порядка), конкурсная комиссия создана при Администрации, руководителем (председателем) конкурсной комиссии является заместитель главы Администрации, а конкурсная документация согласовывалась заместителем главы Администрации Калининского района СПб. Учитывая это, Комиссия УФАС по рассмотрению дела №К10-176/10 не рассматривала действия конкурсной комиссии как самостоятельные действия, а оценивала действия Администрации, в т.ч. как органа власти, под контролем которого находится деятельность конкурсной комиссии.
2.3.Анализ Конкурсной документации (далее КД), свидетельствует о следующем.
а) Администрация провела два открытых конкурса по отбору организаций на право заключения договоров на выполнение работ по частичному техническому освидетельствованию и экспертному обследованию лифтов после замены лифтового оборудования по трем лотам с лимитом финансирования 453 735 руб. (далее – Конкурс 1) и по одному лоту с лимитом финансирования 944 407 руб. (далее – Конкурс 2), финансируемых с использованием субсидий в 2010 году.
В соответствии с п.20 КД обоих конкурсов «Порядок определения победителя конкурса», утверждена балльная система оценки заявок с учетом показателей (критериев):
- Цена договора – 350 баллов;
- Период выполнения работ – 100 баллов;
- Продолжительность выполнения ремонтных работ, аналогичных предмету лота (лет) – 100 баллов;
- Объем выполненных работ, аналогичных предмету лота (сумма контрактов (договоров)) – 100 баллов;
- Обеспеченность кадровыми ресурсами – количество аттестованных по промышленной безопасности экспертов – 100 баллов;
- Наличие сертификата соответствия зарегистрированной Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии Системы добровольной сертификации работ и услуг лифтовой сферы – 100 баллов;
- Наличие свидетельства об аккредитации экспертной организации в Единой системе оценки соответствия на объектах подконтрольных Ростехнадзора РФ – 100 баллов;
- Наличие свидетельства, выданного саморегулируемой организацией в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в порядке установленном Градостроительным кодексом РФ, о допуске к определенному виду или видам работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства – 50 баллов.
Суммарный балл определяется по каждой заявке путем суммирования баллов по каждому показателю (критерию). Максимальный суммарный балл составляет 1000 баллов.
Согласно изменениям, внесенным в конкурсную документацию обоих конкурсов (дата внесения изменений не установлена, извещение о внесении изменений, доказательства публикации изменений не Администрацией представлены), балльная система оценки заявок была изменена, и утверждена следующая редакция:
- Цена договора – 400 баллов;
- Период выполнения работ – 100 баллов;
- Продолжительность выполнения ремонтных работ, аналогичных предмету лота (лет) – 100 баллов;
- Объем выполненных работ, аналогичных предмету лота (сумма контрактов (договоров)) – 100 баллов;
- Обеспеченность кадровыми ресурсами – количество аттестованных по промышленной безопасности экспертов – 150 баллов;
- Наличие свидетельства об аккредитации экспертной организации в Единой системе оценки соответствия на объектах подконтрольных Ростехнадзора РФ – 100 баллов;
- Наличие свидетельства, выданного саморегулируемой организацией в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в порядке установленном Градостроительным кодексом РФ, о допуске к определенному виду или видам работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее – Свидетельство о допуске СРО) – 50 баллов.
Таким образом, из системы оценки заявок исключен критерий «Наличие сертификата соответствия зарегистрированной Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии Системы добровольной сертификации работ и услуг лифтовой сферы», и увеличена значимость критериев «Цена контракта» и «Обеспеченность кадровыми ресурсами – количество аттестованных по промышленной безопасности экспертов» (максимальное возможное значение указанных критериев увеличено на 50 баллов каждый).
Согласно п.20 КД, критерий «Наличие Свидетельства о допуске СРО» подразумевает наличие у участника Конкурса свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ по строительству и(или) капитальному ремонту объектов капитального строительства, выданного саморегулируемой организацией (далее – СРО) в области строительства, капитального ремонта объектов капитального строительства в порядке, установленном Градостроительным кодексом РФ (далее – Свидетельство о допуске). Приказом Министерства регионального развития от 09.12.2008 №274 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее – Перечень). Приказом Министерства регионального развития от 30.12.2009 №624 утвержден новый Перечень. Указанный приказ вступил в силу с 1 июля 2010 года (п.4 Приказа). На момент проведения конкурсов (22 и 28 июня 2010 г.), наличие Свидетельства о допуске было не обязательным для участников конкурсов. Кроме того, КД не указывает вид работ, являющихся предметом конкурса, на которые необходимо предоставить Свидетельство о допуске, выданное СРО. Таким образом, наличие Свидетельства о допуске к работам при указанных обстоятельствах не характеризует квалификацию претендента, либо качество выполненных им работ.
Таким образом, организатор Конкурса мог предоставить преимущество в виде дополнительных 50 баллов тем организациям, которые обладали любым Свидетельством о допуске, выданным СРО (при прочих равных условиях), чем мог ограничить участников конкурса, которые таким Свидетельством не обладают.
б) Согласно Протоколу №4 от 22.06.10 рассмотрения заявок Конкурса 1 и Протоколу №4 от 28.06.10 рассмотрения заявок Конкурса 2, в конкурсах приняли участие две организации, и победителем по всем лотам в обоих конкурсах стало ООО «ИКЦ «Техэкспертсервис», которое «предложило лучшие условия исполнения договора, набрав наибольшее количество баллов, и заявка которого была зарегистрирована раньше» (протоколы №4 от 22.06.10 и №4 от 28.06.10 рассмотрения заявок конкурсной комиссией). Вместе с тем, из протоколов следует, что оба участника конкурсов набрали равное количество баллов по всем лотам, т.е. предложили одинаковые условия исполнения договоров. Представитель Администрации на заседании Комиссии УФАС от 12.10.10 (протокол б/н от 12.10.10 заседания Комиссии УФАС) пояснил, что указанные в протоколах формулировки решений конкурсной комиссии о признании победителей конкурсов являются техническими ошибками секретаря конкурсной комиссии. Фактически победителем конкурсов была признана организация, заявка которой ранее остальных была зарегистрирована в журнале, о чем свидетельствует выкопировка из журнала, представленная Администрацией (письмо Администрации в Управление вх.№13636 от 10.11.10), в соответствии с п.9.10 Порядка проведения конкурса, утвержденного распоряжением Жилищного комитета №77-р от 10.04.2009.
В соответствии с п.9.12 Порядка проведения конкурса, утвержденного распоряжением Жилищного комитета №77-р от 10.04.2009, результаты конкурса заносятся в протокол об итогах конкурса. Однако, Администрация в вышеупомянутых протоколах рассмотрения заявок конкурсов не указала итоги конкурса, соответствующие действительности.
Таким образом, Администрация нарушила порядок проведения конкурсов.
3.Позиция Администрации по делу №К10-176/10 отражена в письмах от 30.09.2010 №23.16/10-0-0, от 10.11.2010 №23.19/10-0-0, а также в устных пояснениях представителей на заседании Комиссии от 12 октября 2010, и состоит в следующем.
Правила организации и проведения конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, определены в Положении о порядке привлечения управляющими организациями, ТСЖ либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий» (далее Порядок), утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р (далее Распоряжение) в редакции на момент проведения конкурсов.
Критерий «Наличие свидетельства о допуске СРО» установлен в соответствии с п.6.2 Порядка проведения конкурса (письмо Администрации в Управление от 30.09.2010 №23.16/10-0-0). Пункт 6.2, на который ссылается Администрация в своем письме, определяет требования к претендентам на участие в конкурсе, а не к участникам конкурса, однако наличие свидетельства о допуске СРО не является обязательным для организаций, в связи с чем не может являться требованием к претендентам. Таким образом, Администрацией не обосновано включение критерия «Наличие свидетельства о допуске СРО» в систему оценки заявок.
Представитель ЗАО «Росдиагностика» на заседании Комиссии УФАС от 16.11.10 пояснил (протокол б/н от 16.11.10), что Свидетельство о допуске было ими получено в СРО непосредственно для целей участия в конкурсах по капитальному ремонту домов, финансируемых с использованием субсидий.
4.Таким образом:
- Администрация установила критерий «Наличие свидетельства о допуске СРО», чем предоставила преимущества тем участникам, которые обладают указанными свидетельствами, и могла ограничить участников конкурса, не обладающих такими свидетельствами.
- Администрация нарушила Порядок проведения конкурсов (в протоколах рассмотрения заявок не указаны итоги конкурса, соответствующие действительности).
Указанными действиями Администрация Калининского района СПб нарушила часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции», в соответствии с которыми запрещаются действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций которые могут привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по капитальному ремонту многоквартирных домов, в том числе при проведении данного Конкурса.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Администрацией Калининского района, выразившееся в осуществлении действий при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов, в том числе, путем создания преимущественных условий участия в конкурсе участникам конкурса, а именно, во введении в КД условия, которое:
- создает преимущественные условия участия в конкурсе участникам (введение и применение критерия «Наличие свидетельства о допуске СРО» для оценки заявок участников).
2.Признать нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Администрацией Калининского района, выразившееся в осуществлении действий при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов, в том числе, путем:
- создания преимущественных условий участия в конкурсе участникам (включение в конкурсную документацию критерия «Наличие свидетельства о допуске СРО»)
- нарушения порядка проведения конкурсов (в протоколах рассмотрения заявок неверно указаны итоги проведения конкурсов).
3.Администрации Калининского района выдать предписание по ч.1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» о недопущении при проведению конкурсов по отбору организаций для выполнении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, следующих действий, которые могут ограничить конкуренцию:
- создание преимущественных условий участия в конкурсе участникам (включение в конкурсную документацию критерия «Наличие свидетельства о допуске СРО»)
4.Администрации Калининского района выдать предписание по ч.1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» о недопущении при проведении конкурсов по отбору организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, следующих действий, которые являются препятствием для возникновения конкуренции (могут привести к ограничению конкуренции):
- нарушение порядка проведения конкурса.
Председатель Комиссии
Ю.А. Матыцин
Члены Комиссии
О.А. Козлова
Е.Л. Рябух
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.