Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 05.03.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 18 февраля 2010 года
Полный текст решения изготовлен 05 марта 2010 года
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Кругловой Н.В. – заместителя руководителя управления, председателя Комиссии;
Асташенковой Е.И. – начальника отдела контроля органов власти, члена Комиссии;
Клименко И.В. – заместителя начальника юридического отдела, члена Комиссии;
Кузьменковой Т.Н. – эксперта отдела контроля органов власти, члена Комиссии,
рассмотрев дело № К03-169/09, по признакам нарушения Комитетом по транспорту части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившимся в наделении СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» функциями органов исполнительной власти Санкт-Петербурга по подготовке заключений с обоснованием возможности организации на земельных участках Санкт-Петербурга автостоянок; части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившимся в создании СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» преимущественных условий деятельности на рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках,
Установила:
Основанием для возбуждения дела послужило заявление ООО «Снайпс» (вид деятельности - эксплуатация охраняемых автостоянок и гаражей, является участником рынка эксплуатации стоянок для автотранспортных средств (ОКВЭД<1>, код 63.21.24) и оказания услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках (ОКУН<2>, код 017608)). В заявлении указано на признаки нарушения антимонопольного законодательства Комитетом по транспорту и СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» при продлении ООО «Снайпс» договора аренды земельного участка целевым назначением под организацию охраняемой автостоянки.
<1> Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (в ред. КДЕС 1.1. - 2007), введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 06.11.2001 № 454-ст.
<2> Общероссийский классификатор услуг населению ОК 002-93 (ОКУН), утвержден постановлением Госстандарта РФ от 28.06.93 № 163 (в ред. от 28.03.2008)
В ходе рассмотрения дела выявлено следующее.
ООО «Снайпс» по договору от 15.06.2006 № 12/ЗК-01303, заключенному с управлением (агентством) недвижимого имущества Московского района, арендовало земельный участок по адресу: Санкт-Петербург, Благодатная ул., д. 65а – участки 1 и 2 - (между домами 65 и 67) целевым назначением под организацию охраняемой автостоянки (далее – земельный участок).
Для продления срока действия договора аренды земельного участка (срок окончания 04.06.2009) ООО «Снайпс» необходимо было получить ряд согласований органов власти, в том числе представление Комитета по транспорту на получение земельного участка для размещения автостоянок (продление договора аренды земельного участка) (далее – представление). При обращении в Комитет по транспорту ООО «Снайпс» получило разъяснение о том, что согласно распоряжению Комитета по транспорту от 21.06.2006 № 55-р «О порядке разработки представления Комитета по транспорту на получение земельных участков для размещения автостоянок» (далее – распоряжение № 55-р) заявителю необходимо получить заключение СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» с обоснованием возможности организации автостоянки на земельном участке (далее – заключение).
Оказываемая СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» услуга по подготовке заключения является платной. На устную просьбу ООО «Снайпс» обосновать СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» тарифы оказываемых им услуг был получен отказ.
СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» создано на основании распоряжения Комитета по управлению городским имуществом мэрии Санкт-Петербурга от 11.04.1994 № 239-р.
Уставом СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» предусмотрена коммерческая деятельность, в том числе:
- проектирование, строительство и эксплуатация объектов хранения всех видов автомобильного транспорта;
- оказание услуг юридическим и физическим лицам по вопросам организации размещения и строительства объектов хранения автотранспорта, в том числе автостоянок всех типов.
Фактически СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» по состоянию на 30.04.2009 эксплуатирует 15 автостоянок, расположенных в различных районах Санкт-Петербурга, (не включая перехватывающие парковки) и оказывает услуги по хранению автотранспортных средств.
Таким образом, СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей», также как и ООО «Снайпс», является хозяйствующим субъектом, участником рынка услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках.
Хозяйствующие субъекты, осуществляющие (или имеющие намерение осуществлять) деятельность на товарном рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках, в том числе СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» и ООО «Снайпс» являются конкурентами (потенциальными). Функционирование рассматриваемого товарного рынка напрямую связано с необходимостью и возможностью получить в аренду земельный участок в целях размещения (организации) стоянки для хранения автотранспортных средств.
Всего на рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках по состоянию на 30.04.2009 осуществляют деятельность около 1300 хозяйствующих субъектов, ни один из них, кроме СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей», не имеет права обосновывать возможность размещения автостоянок на земельных участках.
Порядок предоставления земельных участков в аренду в целях размещения временных (некапитальных) объектов, в том числе для размещения охраняемых автостоянок установлен Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.11.2005 № 1735 «О городской и районных комиссиях по распоряжению объектами недвижимости» (далее – постановление № 1735).
В соответствии с постановлением № 1735 в процедуре предоставления земельных участков в аренду задействован, в том числе КГА, который готовит заключения о возможности предоставления земельных участков для размещения временных (некапитальных) объектов по запросам администраций районов Санкт-Петербурга или Комитета по управлению городским имуществом (п. 2.3 постановления № 1735).
При этом, в отдельных случаях для подготовки КГА обоснованного ответа о возможности размещения объекта требуется получение предварительных согласований следующих организаций:
- КБДХ (в случае нахождения участка в «красных линиях» улиц);
- УБиСПХ (на участке расположены зеленые насаждения);
- ОАО «Ленэнерго» (в границах охранной зоны ЛЭП);
- КГИОП (в границах охранных зон и границах охраняемых объектов);
- Невско - Ладожского бассейнового водного управления (в границах прибрежной защитной полосы водного объекта);
- владельцев подземных инженерных сетей (участок попадает в охранные зоны электрических, тепловых, газораспределительных, водопроводных сетей).
Указанные полномочия КГА вытекают также из полномочий, предусмотренных пунктами 3.8 и 3.13 Положения о Комитете по градостроительству и архитектуре, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.04.2004 № 1679.
Процедура выдачи заинтересованным лицам рекомендаций по обоснованию возможности организации автостоянок на земельных участках соответствует порядку участия КГА в процедурах, предусмотренных постановлением № 1735.
Комитет по транспорту не указан в постановлении № 1735 в качестве органа власти, участвующего в процедуре предоставления земельных участков под размещение временных (некапитальных) объектов, в том числе автостоянок.
Распоряжением Администрации Санкт-Петербурга от 25.12.2001 № 1428-ра в ред. от 03.04.2006 № 345 (далее – распоряжение № 1428-ра) утверждена Схема, в соответствии с которой органы власти в установленном порядке осуществляют предоставление земельных участков целевым назначением под размещение стоянок автотранспорта (далее – Схема). В соответствии с п. 3 распоряжения № 1428-ра внесение изменений в Схему осуществляется с учетом предложений Комитета по транспорту по согласованию с территориальными исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, КГА и Управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Согласно п. 6 распоряжения № 1428-ра земельные участки для размещения автостоянок предоставляются в соответствии с распоряжением Губернатора Санкт-Петербурга от 14.08.2000 № 864-р (в ред. от 06.08.2001 № 593-ра) по представлению Комитета по транспорту.
В целях выполнения указанных полномочий Комитетом по транспорту издано распоряжение № 55-р, которым утвержден Порядок разработки представления Комитета по транспорту. Согласно п. 2 Порядка заявитель (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) подает заявление в Комитет по транспорту. «Заявление должно содержать адрес земельного участка, схему земельного участка, а также заключение СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» с приложением документов:
- писем исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (КГА, Комитета по строительству, КБДХ, территориальных органов власти, в зависимости от конкретного расположения земельного участка) о возможности организации автостоянки;
- схемы в масштабе 1:2000;
- рекомендаций о порядке проектирования и строительства автостоянки, рекомендаций о соблюдении особых условий».
По сообщению СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей», оформление заключений осуществляется по результатам проведения проверки, включающей в себя, в том числе анализ и проверку пакета документов, обследование земельного участка специалистом СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» (с выездом на место).
Таким образом, Комитет по транспорту наделил СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» правом органа исполнительной власти обобщать и анализировать письма, заключения и согласования других органов исполнительной власти (КГА, Комитета по строительству, КБДХ, территориальных органов власти, в зависимости от конкретного расположения земельного участка), необходимые для предоставления в аренду земельного участка целевым использованием под организацию открытой охраняемой автостоянки.
Кроме того, в ходе рассмотрения дела выявлено, что специалистами СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» была проведена проверка рассматриваемого земельного участка, по результатам которой ООО «Снайпс» выдано заключение от 03.11.2009 № 1280 о невозможности размещения временной охраняемой автостоянки на рассматриваемом земельном участке «в связи с тем, что часть территории используется не в соответствии с условиями договора аренды (вместо автостоянки было обнаружено значительное количество вагончиков и бытовок, используемых под жилые цели)». Контроль использования государственного имущества Санкт-Петербурга относится к полномочиям Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга и не может являться функцией хозяйствующего субъекта.
Согласно части 3 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти.
В ходе рассмотрения настоящего дела установлено, что фактически один из участников товарного рынка - СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» - наделен функциями органов исполнительной власти по подготовке заключений, которые могут оказать решающее значение при принятии органами власти решения о предоставлении или непредставлении земельного участка в аренду.
Наделение СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» указанными полномочиями может привести к ограничению конкуренции при выходе и осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов на рынке услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках, что является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно представленной Комитетом по транспорту информации (исх. от 16.02.2010 № 08-12-46) в 2009 году было выдано 106 представлений Комитета по транспорту, практически все представления были выданы на основании заключений СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей».
В соответствии с письмом СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» от 16.02.2010 № 199 в 2009 году СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» выдало 6 отрицательных заключений, два из них выданы по причине предоставления рассматриваемых земельных участков в аренду СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей».
Согласно представленной Комитетом по транспорту информации (исх. от 16.02.2010 № 08-12-46), при отрицательном заключении СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» Комитет по транспорту выдал только одно представление: представление от 19.11.2009 на продление договора аренды земельного участка, выданное ООО «Снайпс» на основании предыдущего положительного заключения СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» от 13.03.2001.
Таким образом, Комитет по транспорту выдает представления, как правило, только при наличии положительного заключения СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» - хозяйствующего субъекта, участника рынка услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках.
Вместе с тем, по информации Комитета по транспорту (исх. № 01-31-8640/09-0 от 06.11.2009), учитывая, что основным видом деятельности СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» является обеспечение организационно-технических мероприятий в области размещения, строительства и эксплуатации мест хранения автотранспорта, заключения для самого СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» не требуются.
Согласно п. 3 Протокола Комитета по транспорту от 17.11.2008 № 75 «оплата услуг СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» по согласованию материалов, связанных с организацией (продлением времени действия) стоянок и гаражей на территории Санкт-Петербурга с 01.01.2009 осуществляется за счет заявителя», т.е. хозяйствующего субъекта, претендующего на право аренды земельного участка.
По сообщению СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» (исх. от 03.11.2009 № 1271) калькуляция стоимости услуг по подготовке заключения и проведению исследований о возможности включения автостоянки в Схему (новый земельный участок), а также о возможности продления срока действия договора аренды (действующая автостоянка) рассчитывается Предприятием и утверждается приказом директора.
Директором СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» издан Приказ от 17.03.2009 № 12, согласно которому стоимость услуг по подготовке заключения и проведению исследования о возможности включения объекта в Схему составляет 47 200 руб. (с учетом НДС) и включает в себя анализ предоставленного заявителем пакета документов в соответствии с распоряжением № 1428-ра, обследование земельного участка специалистом предприятия (с выездом на место), внесение земельного участка в единую городскую базу и непосредственно подготовку заключения.
В Приказе представлены тарифы на дополнительные услуги СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей»:
- оформление Договора на предоставление услуг СПб «Городской центр автостоянок и гаражей» - 2 360 руб.;
- консультационные услуги по вопросу открытия автостоянок, оформление протокола с результатами консультации – 1 180 руб.;
- подготовка пакета документов с оформлением заключения (получение письма КГА, Согласование районной администрации, Согласование УГИБДД) – 35 400 руб.;
- сбор полного пакета исходных данных для реализации проекта открытия автостоянки – 177 000 руб.
В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.
Действия органа исполнительной власти (Комитета по транспорту), понуждающие хозяйствующие субъекты обращаться к своему конкуренту – СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» - за получением на платной основе заключения, и отсутствие у СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» необходимости получать аналогичное заключение предоставляют СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» преимущественные условия деятельности на рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках.
Кроме того, включение заключения СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» в перечень необходимых для подготовки представления Комитета по транспорту документов (писем, согласований, заключений органов исполнительной власти Санкт-Петербурга) создает хозяйствующим субъектам – участникам рынка – избыточный административный барьер (экономические ограничения) выхода и осуществления деятельности на товарном рынке.
Таким образом, действия органа исполнительной власти (Комитета по транспорту) по разработке представления на получение земельных участков для размещения автостоянок, выразившиеся в наделении хозяйствующего субъекта (СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей») функциями органов исполнительной власти Санкт-Петербурга по подготовке заключений с обоснованием возможности организации на земельных участках автостоянок, предоставляют СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» преимущественные условия деятельности на рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях Комитета по транспорту нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта (СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей») функциями органов исполнительной власти Санкт-Петербурга по подготовке заключений с обоснованием возможности организации на земельных участках Санкт-Петербурга автостоянок, что создает избыточный административный барьер и может привести к ограничению конкуренции при выходе и осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов на рынке услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках.
2.Признать в действиях Комитета по транспорту нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в предоставлении СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» преимущественных условий деятельности на рынке услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на платных стоянках, что может привести к ограничению конкуренции при получении права аренды на земельный участок для организации автостоянки и осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом товарном рынке.
3.Выдать Комитету по транспорту предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Председатель Комиссии
Н.В.Круглова
Члены Комиссии
Е.И.Асташенкова
И.В. Клименко
Т.Н. Кузьменкова