Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 22.03.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения объявлена 05.03. 2011 года
В полном объеме решение изготовлено 22.03. 2011 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее Комиссия СПб УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии:
Коломийченко О.В. – руководитель управления.
Члены Комиссии:
Асташенкова Е.И. – начальник отдела контроля органов власти;
Мультановская В.В. – начальник отдела контроля энергетики
рассмотрев дело № К03-22/11, по признакам нарушения Правительством Санкт-Петербурга (196060, Санкт-Петербург, Смольный) статей 15, 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» при предоставлении для приспособления для современного использования здания по адресу: Центральный район, Марсово поле, д.1, литера А, под гостиницу (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 532),
Установила:
В Санкт-Петербургское УФАС России проступило обращение прокуратуры Санкт-Петербурга (вх.№8248 от 14.07.10) о рассмотрении заявления главного редактора газеты «В Курортном городе С.» и проверке на соответствие требованиям Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции) в порядке, установленном Законом о защите конкуренции, действий Правительства Санкт-Петербурга по предоставлению без торгов и без предварительного согласования с антимонопольным органом в форме государственной преференции четырех объектов недвижимости расположенных в Санкт-Петербурге по адресам:
наб.реки Мойки, д.26 (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 531),
Марсово поле, д.1, литера А (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 532),
Конюшенная площадь, д.1, лит.А (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 533),
Невский пр., д.7-9 (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 534).
По результатам рассмотрения обращения, Санкт-Петербургское УФАС России приказом от 13.10.2010 № 513/1-ОВ возбудило дело № К03-227/10 по признакам нарушения Правительством Санкт-Петербурга (196060, Санкт-Петербург, Смольный) ст.15. 17.1 Закона о защите конкуренции при предоставлении для реконструкции под гостиничные комплексы указанных объектов недвижимости.
В ходе рассмотрения дела № К03-227/10 Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России в соответствии с частей 1, 2 ст.47.1 Закона о защите конкуренции определением от 15.02.2011 № 03/1439 выделила в отдельное производство дело в отношении Правительства Санкт-Петербурга по признакам нарушения ст.15. 17.1 Закона о защите конкуренции при предоставлении для приспособления для современного использования здания расположенного в Санкт-Петербурге по адресу: Центральный район, Марсово поле д.1, лит.А (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 532). Приказом от 15.02.2011 № 46-ОВ (с изменениями от 04.03.2011 № 79-ОВ) создана Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела № К03-22/11, выделенного из дела №К03-227/10.
Рассмотрев материалы дел № К03-227/10, №К03-22/11, заслушав лиц, участвующих в деле, установлено следующее.
Процедура предоставления объектов недвижимости для строительства и реконструкции в Санкт-Петербурге регламентирована Градостроительным Кодексом РФ, законом Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга» (далее – Закон СПб № 282-43) и изданным в его исполнение постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1592 «Об утверждении Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции» (далее - постановление № 1592).
По установленной процедуре в ГУ «Управление инвестиций» от ООО «Лотос Отели» поступило заявление от 10.07.2009 о предоставлении для реконструкции объекта недвижимости по адресу: г. Санкт-Петербург, Центральный район, Марсово поле, д.1, литера А. Функциональное назначение результата инвестирования – приспособление для современного использования (реконструкцию) под гостиницу уровня 5 звезд плюс, с устройством конференц-залов, ресторанов, баров, клубов, SPA и оздоровительных объектов.
ГУ «Управление инвестиций» были произведены действия по подготовке и согласованию пакета инвестиционной документации, по результатам которых подготовлено сводное заключение от 29.09.2009 № 4/15093/09, согласно которому рассмотрение заявления инвестора возможно в соответствии с разделом 3 положения, утвержденного постановлением № 1592, а также в отношении данного объекта недвижимости в установленном действующим законодательством порядке может быть подготовлена документация для проведения торгов.
Согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга производится на совещании, проводимом вице-губернатором Санкт-Петербурга, отвечающим за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства в порядке, установленном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга». До сведения участников совещания доводится информация ГУ «Управление инвестиций» о количестве потенциальных инвесторов, изъявивших желание осуществлять инвестиционную деятельность в отношении объекта недвижимости.
Вопрос о согласовании проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга в отношении рассматриваемого объекта инвестирования – инвестор ООО «Лотос отели» рассматривался на совещаниях в ГУ «Управление инвестиций» под председательствованием первого заместителя председателя Комитета по строительству Н.В.Крутова 29.09.2009 (протокол № 265), 12.01.2010 (протокол № 278), на совещаниях вице-губернатора Санкт-Петербурга Филимонова Р.Е. 14.01.2010 (протокол № 276), 08.04.2010 (протокол № 287). На последнем совещании было принято решение о согласовании проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга «О приспособлении для современного использования здания по адресу: Центральный район, Марсово поле, д.1, литера А под гостиницу. Инвестор ООО «Лотос Отели».
Правительством Санкт-Петербурга принято постановление от 04.05.2010 № 532 «О приспособлении для современного использования здания по адресу: Центральный район, Марсово поле, д. 1, литера А, под гостиницу» (далее постановление № 532), в соответствии с которым ООО «Лотос Отели» (инвестор) поручено провести работы по приспособлению для современного использования здания по адресу: Центральный район, Марсово поле, д. 1, литера А, кадастровый номер 78:31:1102:6:6, расположенного на земельном участке площадью 14 288 кв.м, кадастровый номер 78:31:1102:6, по адресу: Центральный район, Марсово поле, д. 1, литера А, в существующих габаритах (далее - объект) под гостиницу без изменения предметов охраны и установлены инвестиционные условия при осуществлении работ по приспособлению для современного использования объекта под гостиницу без изменения предметов охраны согласно приложению к постановлению № 532.
Постановлением № 532 предусмотрено заключение с инвестором инвестиционного договора, в целях обеспечения инвестором осуществления в установленном порядке работ по приспособлению объекта для современного использования, на инвестиционных условиях в соответствии с приложением к данному постановлению.
На момент рассмотрения дела №К03-22/11 инвестиционный договор, предусмотренный постановлением № 532, не заключен.
Подготовка документации для проведения торгов и размещение сообщения о предоставлении здания для реконструкции в средствах массовой информации и сети Интернет, могло привлечь к реализации инвестиционного проекта широкий круг инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность (вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта). Отсутствие публикации ограничило права хозяйствующих субъектов – инвесторов на приобретение товара – здания для реконструкции (осуществления инвестиционной деятельности), не допустило конкуренцию.
Федеральный закон от 25.02.99 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее закон № 39-ФЗ), гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности, а также предусматривает применение антимонопольных мер при несоблюдении этих требований.
Инвесторы, подавшие инвестиционные предложения по реконструкции здания являются конкурентами, т.е. конкуренция состоит в соперничестве за право реконструкции (приспособления для современного использования) здания. Такое соперничество может быть обеспечено на торгах.
Статья 15 Закона о защите конкуренции устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Предоставление государственного имущества - здания конкретному хозяйствующему субъекту (инвестору – ООО «Лотос Отели») без проведения торгов создает инвестору, получившему право реконструкции объекта преимущество, которое обеспечивает ему более выгодные условия деятельности по сравнению с иными инвесторами и препятствует доступу к государственному ресурсу широкого круга лиц, что создает им необоснованные препятствования осуществлению деятельности, и запрещено п. 2 ч. 1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
Кроме того, в соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот является государственной или муниципальной преференцией, которая может быть предоставлена исключительно в целях, предусмотренных статьей 19 Закона о защите конкуренции, и в порядке, установленном статьей 20 Закона о защите конкуренции, если ее предоставление не приведет к устранению или недопущению конкуренции.
Предоставление Правительством Санкт-Петербурга рассматриваемого здания для реконструкции (приспособления для современного использования) под гостиницу не соответствуют порядку предоставления государственной преференции, установленному главой 5 Закона о защите конкуренции, и нарушает п.7 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
Проведение торгов позволяет обеспечить равный доступ к государственному имуществу всех заинтересованных лиц и препятствует ограничению, недопущению конкуренции. Кроме того, в силу п.1 ч.4 ст.19 Закона о защите конкуренции не является государственной преференцией предоставление имущества, иных объектов гражданских прав по результатам торгов.
Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров установлено ст.17.1 Закона о защите конкуренции.
Без проведения торгов заключение таких договоров осуществляется в случаях, установленных п.п. 1-13 части 1 и частью 4 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. Предоставление здания для реконструкции (приспособления для современного использования) к исключительным случаям не относится.
В обоснование позиции о непроведении торгов Правительство Санкт-Петербурга указало на то, что согласно постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010г. № 532, Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее КУГИ) должен заключить с инвестором инвестиционный договор, предусматривающий обязательство КУГИ обеспечить допуск инвестора к объекту без наделения инвестора правами владения и (или) пользования объектом, в целях обеспечения инвестором проектирования и реконструкции объекта.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что в соответствии со статьей 6 Закона № 39-ФЗ инвестор по результатам инвестиционной деятельности приобретает право на владение, пользование и распоряжение объектами капитальных вложений и результатами осуществленных капитальных вложений. В соответствии со статьями 1, 8 Закона СПб № 282-43, предоставление объектов для осуществления инвестиционной деятельности производится в целях создания нового объекта недвижимого имущества с возникновением права собственности инвестора на результат инвестирования. Процедура обеспечения допуска инвестора к объекту без наделения его правами владения и (или) пользования объектом в целях обеспечения инвестором проектирования и реконструкции объекта противоречит Закону СПб № 282-43, которым предусматривается предоставление здания для реконструкции, а не допуск к нему.
Создание нового объекта недвижимости в процессе реконструкции (приспособления для современного использования) невозможно без использования старого объекта, предоставленного для реконструкции. Исходя из определения правомочий пользования как извлечения полезных свойств вещи, инвестор в процессе осуществления реконструкции использует объект недвижимости, находящийся в государственной собственности для создания нового объекта недвижимости.
Распоряжением Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 05.07.2005 № 235-р утверждены примерные формы инвестиционного договора и договора аренды земельного участка, предоставляемого для завершения строительства/реконструкции объекта недвижимости, договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях.
Комиссией Санкт-Петербургского УФАС России установлено, что условия инвестиционного договора фактически обеспечивают инвестору право пользования зданием и земельным участком в рамках инвестиционного договора, что свидетельствует о наделении инвестора правом пользования объектом недвижимости.
Таким образом, в связи с фактическим возникновением у инвестора прав пользования объектом недвижимости, Правительству Санкт-Петербурга надлежит осуществлять предоставление объектов недвижимости для реконструкции (приспособления для современного использования) в соответствии с требованиями ст. 15, ст.17.1 Закона о защите конкуренции, а именно по результатам конкурса или аукциона на право заключения соответствующих договоров либо в форме предоставления государственной преференции в порядке, установленном главой 5 Закона о защите конкуренции.
Таким образом, действия Правительства Санкт-Петербурга по предоставлению для реконструкции (приспособления для современного использования) под гостиницу здания, расположенного в Санкт-Петербурге по адресу: Марсово поле, д.1, лит.А, нарушают ч.1 ст.15, ч.1 ст.17.1 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135 ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать в действиях Правительства Санкт-Петербурга нарушение ч.1 статьи 15, ч.1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся:
- в предоставлении для приспособления для современного использования здания под гостиницу, расположенного в Санкт-Петербурге по адресу: Центральный район, Марсово поле, д.1, лит.А (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 532) без проведения торгов, что не допустило конкуренцию за право реконструкции (приспособления для современного использования) здания, создало инвестору, получившему право реконструкции (приспособления для современного использования) здания без торгов преимущество, которое обеспечивает ему более выгодные условия деятельности по сравнению с иными инвесторами и препятствует доступу к государственному ресурсу широкого круга лиц, что создает им необоснованные препятствования осуществлению деятельности;
- в предоставлении государственной преференции в форме предоставления для приспособления для современного использования здания под гостиницу, расположенного в Санкт-Петербурге по адресу: Центральный район, Марсово поле, д.1, лит.А (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 04.05.2010 № 532) в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции.
2.Выдать Правительству Санкт-Петербурга предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего впредь исключить предоставление государственного имущества без проведения торгов либо без предварительного согласия антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
О.В.Коломийченко
Члены Комиссии
Е.И. Асташенкова
В.В.Мультановская
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.