Протест от 29.02.2012 г № 27-31/03-2012
На Закон Санкт-Петербурга от 06.10.2004 N 452-67 «О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге»
Прокуратура Российской Федерации
ПРОКУРАТУРА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПРОТЕСТ
от 29 февраля 2012 г. N 27-31/03-2012
НА ЗАКОН САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ОТ 06.10.2004 N 452-67
"О МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЯХ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ"
Генеральной прокуратурой Российской Федерации в ходе проведения проверки регионального законодательства в сфере межнациональных отношений выявлен Закон Санкт-Петербурга от 06.10.2004 N 452-67 "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга), положения которого противоречат действующему законодательству.
Согласно преамбуле Закон Санкт-Петербурга принят в соответствии с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1996 N 909 (далее - Концепция).
Однако в соответствии с п. 2 данного Указа федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться Концепцией при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, а также при разработке федеральных, региональных и местных программ национального развития и межнационального сотрудничества.
Статья 1 Закона Санкт-Петербурга определяет собственный предмет регулирования - общественные отношения между субъектами, относящими себя к определенной национальности (этнической общности), а также отношения этих субъектов с органами власти при реализации прав и свобод.
Вместе с тем в соответствии с конституционным принципом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции Российской Федерации).
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей .
Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ) выделяет два типа полномочий этих органов власти по предметам совместного ведения. Во-первых, полномочия, перечисленные в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, по которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ вправе принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. При этом сохраняется обязанность осуществлять собственное регулирование в соответствии с федеральными законами.
Во-вторых, согласно п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ федеральными законами субъектам Российской Федерации могут быть переданы полномочия, не предусмотренные п. 2 данной статьи. Однако подобные полномочия по регулированию межнациональных отношений и осуществлению национальной политики субъектам Российской Федерации не передавались.
В части национальных отношений к полномочиям первого типа пп. 20 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ относит поддержку региональных и местных национально-культурных автономий, поддержку изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.
Субъекты Российской Федерации исходя из указанных выше принципов верховенства федерального регулирования вправе осуществлять по данным вопросам собственное регулирование лишь в пределах, определенных федеральным законодательством.
Кроме того, согласно п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в п. 2 ст. 26.3 полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
На федеральном уровне правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации, создание правовых условий взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития регулируются Федеральным законом от 17.06.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии".
Этот Федеральный закон предусматривает права субъектов Российской Федерации на собственное регулирование многих вопросов, касающихся образования, культуры, развития национальных языков (ст. 4, 8, 12, 14 и 16 ).
Таким образом, федеральное законодательство не исключает полномочия субъектов Российской Федерации по принятию собственных законов в рамках предмета совместного ведения, к которому в сфере межнациональных отношений относится защита прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ конкретизировал этот предмет как поддержку региональных и местных национально-культурных автономий, поддержку изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.
Таким образом, определение Законом Санкт-Петербурга указанного выше предмета регулирования существенно выходит за рамки установленного Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством предмета ведения субъекта Российской Федерации по данному вопросу, который должен законодательно обеспечиваться не путем общего регулирования прав всех граждан (жителей) в сфере межнациональных отношений, а лишь путем определения законом мер защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Определяя правовое положение, а также государственную поддержку национальных и межнациональных общественных объединений (ст. 7 и 8 ), Закон Санкт-Петербурга вступает в противоречие с Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", регулирующим общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, создание и деятельность общественных объединений. Названный Федеральный закон не содержит определения национального и межнационального общественного объединения.
Более того, в соответствии со ст. 8 Закона Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга на основании предложений национально-культурных автономий, национальных и межнациональных общественных объединений, образованных в Санкт-Петербурге, может в установленном порядке предоставлять льготы по налогам и сборам, зачисляемым в бюджет Санкт-Петербурга, а также устанавливать для них льготы по арендной плате в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций культуры и образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга.
Таким образом, положения Закона Санкт-Петербурга в части предоставления льгот отдельным некоммерческим организациям определяют компетенцию Правительства города по формуле "вправе", что в соответствии с пп. "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, и может повлечь произвольное предоставление преимуществ отдельным некоммерческим организациям.
С учетом изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:
1.Рассмотреть настоящий протест на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и отменить Закон Санкт-Петербурга от 06.10.2004 N 452-67 "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге".
2.О результатах рассмотрения сообщить в прокуратуру города в установленный законом срок.
Прокурор города
государственный советник
юстиции 2 класса
С.И.Литвиненко