Решение от 06.09.2010 г № К10- 118 /10
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия УФАС) в составе:
| Ю.А. Матыцин | - | заместитель руководителя управления, Председатель Комиссии; |
| Е.Л. Рябух | - | заместитель начальника отдела контроля естественных монополий и ЖКХ, член Комиссии; |
| А.А. Птуха | - | главный специалист-эксперт юридического отдела, член Комиссии, |
рассмотрев дело №К10-118/10 по признакам нарушения Администрацией Кировского района Санкт-Петербурга (пр. Стачек, д.18, Санкт-Петербург, 198095) части 1 статьи 15 и статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
в присутствии представителей:
ответчика по делу - Администрации Кировского района:
Лютовой Е.И. – заместителя директора ГУ «Жилищное агентство Кировского района» (доверенность №2258/25 от 11.08.10),
Ястребенко А.Н. – заместителя начальника отдела организации конкурсных процедур ГУ «Жилищное агентство Кировского района» (доверенность №2257/25 от 11.08.10),
В отсутствии представителей заявителя – ЗАО «Росдиагностика», надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения дела №К10-118/10,
Установила:
1.В Санкт-Петербургское УФАС России (далее Управление) поступило заявление ЗАО «Росдиагностика» (вх.№6029 от 31.05.2010), участника рынка услуг по ремонту лифтового оборудования, на действия Администрации Кировского района (далее Администрации) при организации и проведении открытого конкурса на право заключения договора на выполнение работ по техническому диагностированию лифтов в многоквартирном доме, финансируемых с использованием субсидий на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов Кировского района Санкт-Петербурга (далее – Конкурс).
В жалобе указано, что Администрация провела конкурс по выбору организации на право заключения договора на выполнение работ по техническому диагностированию лифтов в многоквартирных домах. Финансирование конкурса осуществляется в долях по источникам финансирования: средства фонда содействия реформированию ЖКХ, средства бюджета субъекта РФ, средства ТСЖ, других кооперативов либо собственников помещений. В связи с этим указанный Конкурс должен проводиться в соответствии с порядком привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий (далее – Порядок), утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 N 77-р.
В своем обращении ЗАО «Росдиагностика» указывает на то, что организатор Конкурса в конкурсной документации установил критерии определения победителя Конкурса, а при оценке заявок претендентов, заказчиком применяется балльная система с учетом определенных показателей. В числе этих показателей включены «Квалификация участника Конкурса, выраженная в продолжительности существования организации» и «Квалификация участника Конкурса, выраженная в обеспеченности кадровыми ресурсами». Заявитель считает, что данные показатели ограничивают право недавно образовавшихся компаний конкурировать с компаниями давно существующими на рынке работ по техническому диагностированию лифтов.
Кроме того, в заявлении указано, что ЗАО «Росдиагностика» приняло участие в конкурсе. По критерию «Опыт выполнения аналогичных работ» было заявлено 49 081 273,69 р., однако конкурсная комиссия не засчитала ЗАО «Росдиагностика» заявленный опыт.
ЗАО «Росдиагностика» зарегистрировано в Санкт-Петербурге 04.03.2005, является участником рынка услуг по техническому диагностированию лифтов, в том числе, в многоквартирных домах.
2.Материалы дела №К10-118/10 свидетельствуют о следующем.
2.1.В соответствии с Федеральным законом №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон №185-ФЗ) в Российской Федерации создан Фонд с целью создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем представления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Имущество Фонда формируется за счет средств взноса Российской Федерации в размере 240 млрд. рублей, а также доходов, получаемых Фондом от размещения временно свободных средств (статья 5 Закона №185-ФЗ). В соответствии со статьей 20 Закона №185-ФЗ, получателями средств Фонда являются субъекты РФ (п.1), порядок привлечения ТСЖ, ЖСК, управляющими компаниями подрядных организаций может устанавливаться субъектом РФ.
Между Фондом и субъектом РФ городом федерального значения Санкт-Петербург заключен Договор №60-3с «О долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и(или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда», который регулирует порядок взаимодействия сторон.
Закон Санкт-Петербурга «О предоставлении средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга» от 09.07.2008 №484-81 (далее – Закон №484-81) регулирует отношения, связанные с предоставлением управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам, средств бюджета Санкт-Петербурга на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга (далее - многоквартирные дома), а также отношения, связанные с определением объема долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств бюджета Санкт-Петербурга как обязательного условия предоставления финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В целях организации капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и реализации Закона №484-81, Правительство Санкт-Петербурга издало постановление от 20.01.2009 №13 «О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга».
Распоряжением от 10.04.2009 №77-р Жилищный комитет Правительства Санкт-Петербурга утвердил Положение (в редакции, действовавшей на момент оглашения Комиссией резолютивной части настоящего решения) о порядке привлечения управляющими организациями, ТСЖ (ЖСК) подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий (далее – Порядок). Согласно п. 2.2 Порядка конкурсная комиссия создается распоряжением администрации района Санкт-Петербурга, руководство работой конкурсной комиссии осуществляет председатель конкурсной комиссии, а в его отсутствие – заместитель председателя конкурсной комиссии. В соответствии с п.6 раздела 6 Порядка, организатор конкурса вправе устанавливать дополнительные требования к претендентам о наличии у них опыта работы, оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для исполнения обязательств по договору.
Письмом от 20.04.2009 №2-1073/09 Жилищный комитет СПб сообщает главам Администраций следующее. Во исполнение поручения Губернатора СПб (п. 5.2 протокола №9 от 24.03.2009 заседания Правительства СПб) вице-губернатором СПб А.И.Сергеевым 14.04.2009 утвержден «График проведения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории СПб». Распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р утверждено «Положение о порядке привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий». Данным положением организаторами конкурсов определены администрации районов Санкт-Петербурга, на территории которых находится объект конкурса, уполномоченного управляющей организацией или ОСЖ. Учитывая изложенное, администрациям районов СПб надлежит организовать проведение вышеназванных открытых конкурсов по отбору подрядных организаций. Указанным письмом Жилищный комитет предлагает при подготовке конкурсной документации использовать систему балльной оценки предложений (заявок) участников. При этом рекомендовано учитывать квалификацию участников конкурса, выраженную в опыте работы (сумма по контрактам за последний год в руб.), а также иные показатели, определенные заказчиком и отражающие квалификационные требования к участникам и требования к выполняемым работам. Приоритетность показателей, характеризующих квалификационные требования к участникам, рекомендовано определять большим количеством баллов.
2.2.Администрация Кировского района в целях реализации Закона №484-81 и в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.01.2009 №13 «О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга», провела открытый Конкурс на право заключения договора на выполнение работ по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов Кировского района Санкт-Петербурга в 2010 году (далее Договор).
Между Администрацией и управляющими организациями (ЖСК, ТСЖ, управляющие компании) заключены договоры на организацию конкурса на право заключения Договора. Администрации поручено подготовить и организовать конкурс на право заключения Договора. В рамках договора Администрация обязана: разработать конкурсную документацию, обеспечить ее согласование, публиковать объявления о конкурсе, своевременно информировать претендентов о конкурсе и об изменениях, предоставлять разъяснения по конкурсной документации, создавать равные конкурентные условия, обеспечивать работу конкурсной комиссии, оформлять протоколы и т.п.
Администрация издала распоряжение от 20.01.2010 №80-р «О создании комиссий по проведению конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансирование которых осуществляется с использованием субсидий», и распоряжение от 20.05.2010 №770-р «О внесении изменений и дополнений в распоряжение №80-р от 20.01.2010» в соответствии с которыми определялся состав конкурсной комиссии для проведения открытого конкурса на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов.
В соответствии с п.2.13 ч.2 Порядка, утвержденного распоряжением Жилищного комитета №77-р, к полномочиям конкурсной комиссии относится согласование конкурсной документации. Конкурсная документация (далее КД) для проведения Конкурса была согласована заместителем главы Администрации Кировского района СПб 16.04.2010 и утверждена главой Администрации Кировского района СПб 16.04.2010.
Организатором Конкурса является Администрация (п. 1.2 Порядка), конкурсная комиссия создана при Администрации (в соответствии с п.1 распоряжения Администрации от 20.05.2010 №770-р), руководителем (председателем) конкурсной комиссии является заместитель главы Администрации, а конкурсная документация согласовывалась заместителем главы Администрации Кировского района СПб, и не согласовывалась конкурсной комиссией (как требует того п. 2.13 ч. 2 Порядка, утв. распоряжением Жилищного комитета №77-р). Учитывая это, Комиссия УФАС по рассмотрению дела №К10-118/10 не рассматривала действия конкурсной комиссии как самостоятельные действия, а оценивала действия Администрации, в т.ч. как органа власти, под контролем которого находится деятельность конкурсной комиссии.
2.3.Анализ Конкурсной документации (далее КД), свидетельствует о следующем.
а) Администрация провела открытый конкурс по отбору организаций на выполнение работ по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов 25.06.2010 (далее – Конкурс; протокол заседания конкурсной комиссии №29 от 25.06.10 рассмотрения и оценки заявок участников).
В соответствии с п.20 КД «Порядок определения победителя конкурса», утверждена балльная система оценки заявок с учетом показателей (критериев):
- Цена договора – 350 баллов;
- Период выполнения работ – 100 баллов;
- Квалификация участника конкурса, выраженная в продолжительности деятельности организации с момента регистрации – 100 баллов;
- Квалификация участника конкурса, выраженная в опыте выполнения аналогичных работ – 250 баллов;
- Квалификация участника конкурса, выраженная в обеспеченности кадровыми ресурсами – 200 баллов.
Суммарный балл определяется по каждой заявке путем суммирования баллов по каждому показателю (критерию). Максимальный суммарный балл составляет 1000 баллов.
Введением и применением критерия «Квалификация участника конкурса, выраженная в продолжительности деятельности организации с момента регистрации» при оценке заявок участников Конкурса, Администрация предоставила преимущества тем участникам, которые ранее всех были зарегистрированы в качестве юридического лица, и ограничила участников конкурса, относительно недавно существующих в качестве юридического лица.
При этом, Комиссия оценила заявки претендентов, содержащихся в материалах дела №К10-118/10, и установила, что для подтверждения продолжительности деятельности претенденты представляли свидетельства о регистрации, документы о приватизации и о правопреемственности. Однако, доказательство фактической деятельности фирмы на протяжении указанных участником лет, участником не представились (исключение составляет последний 2009 г.).
Формулировка критерия, приведенного в конкурсной документации, не предполагает осуществление качественной оценки деятельности организации на рынке услуг по диагностированию лифтов, а предполагает только наличие документов, свидетельствующих о регистрации, реорганизации юридического лица, в то время как правовая природа конкурса как вида торгов предполагает проведение такой оценки.
Таким образом, Комиссия УФАС пришла к выводу, что данный показатель нельзя рассматривать как адекватный подкритерий квалификации претендентов, поскольку он не в полной мере отражает уровень квалификации организации. Однако, является достаточно значимым критерием, оказывающим существенное влияние на результат торгов при прочих равных условиях.
б) Согласно п.п.3 п.14 КД Конкурса, заявка, подготовленная претендентом, должна обязательно содержать следующую форму:
«Форма «Опыт выполнения аналогичных работ» (по форме, представленной в образцах форм для заполнения конкурсной документации)».
В соответствии с приложением №2 КД, утверждена форма «Опыт выполнения аналогичных работ». Приложением к форме №2 являются положительные отзывы, оригиналы – не менее 3-х (о добросовестном исполнении контракта (договора) от государственных заказчиков, за последние 3 года, подтверждающих факт исполнения обязательств по заранее заключенным контрактам (договорам).
В конкурсной документации не указано, что представление формы №2 «Опыт выполнения аналогичных работ» не является обязательным, а непредставление претендентом в составе своей заявки формы №2 или незаполнение указанной формы не является основанием для отклонения заявки. Согласно п.п.4.1 п.19 КД «Основания для отказа в допуске к участию в конкурсе» следует, что основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе может служить наличие существенных отклонений от требований КД. Таким образом, у конкурсной комиссии, которая должна руководствоваться положениями КД, есть основания к отказу в допуске к участию в конкурсе участников, у которых менее 3-х или вообще отсутствуют положительные отзывы от государственных заказчиков, (но имеются отзывы от иных организаций) и он, соответственно, не может приложить необходимые документы к форме №2, которые требуются конкурсной документацией.
Таким образом, условия КД по представлению отзывов от государственных заказчиков о выполненных работах, могут ограничить конкуренцию, поскольку те организации, которые не имеют положительных отзывов от государственных заказчиков, или имеют менее 3-х таких отзывов, поставлены в более худшие условия, могут быть не допущены к участию в Конкурсе.
в) Согласно протоколу Конкурсной комиссии №29 от 25.06.10 рассмотрения и оценки заявок, участнику конкурса ЗАО «Росдиагностика» по критерию «Опыт выполнения работ» Комиссия присвоила «0» баллов в соответствии с п.п.3 п.20 КД, так как в представленных в составе заявки копиях контрактов и справок о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3, стоимость выполненных работ получается ниже указанной в Форме 2 «Опыт выполненных работ». Кроме того, как следует из пояснений представителей Администрации на заседании Комиссии УФАС (протокол б/н от 23.08.2010), в составе заявки ЗАО «Росдиагностика» приложены контракты и КС-3, которые не соответствовали друг другу. Таким образом, конкурсная комиссия обоснованно присвоила заявке ЗАО «Росдиагностика» «0» баллов по критерию «Опыт выполнения аналогичных работ».
3.Позиция Администрации по делу №К10-118/10 отражена в письмах от 17.08.2010 №4621/33, от 15.07.2010 №3824/33, а также в устных пояснениях представителей на заседаниях Комиссии от 21 июля 2010 и 23 августа 2010, и состоит в следующем.
Правила организации и проведения конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, определены в Положении о порядке привлечения управляющими организациями, ТСЖ либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий» (далее Порядок), утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р (далее Распоряжение) в редакции на момент проведения конкурсов.
Представители Администрации выразили готовность устранить выявленные нарушения антимонопольного законодательства.
Кроме того, в отношении заявления ЗАО «Росдиагностика» Администрация пояснила, что к заявке ЗАО «Росдиагностика» не были приложены подтверждающие заявленный опыт документы (соответствующие договоры и справки по форме КС-3). В Управление поступило письмо от ЗАО «Росдиагностика» (вх.№9915 от 18.08.10), в котором оно сообщает об урегулировании между ЗАО «Росдиагностика» и Администрацией спорных вопросов путем переговоров.
4.Таким образом:
- Администрацией утверждены такие условия конкурсной документации (Форма №2 КД), из которых следует, что претендент обязан приложить к своей заявке положительные отзывы от государственных заказчиков, а, непредставление таких отзывов может быть основанием для недопущения претендента к участию в Конкурсе. Введением указанного требования, Администрация могла ограничить доступ к участию в конкурсе претендентов, не имеющих отзывов от государственного заказчика, что могло ограничить конкуренцию на рынке услуг по техническому диагностированию лифтов.
- Администрация установила критерий «Квалификация, выраженная в продолжительности существования организации», чем предоставила преимущества тем участникам, которые ранее всех были зарегистрированы в качестве юридического лица, и ограничила участников конкурса, относительно недавно существующих в качестве юридического лица.
Указанными действиями Администрация Кировского района СПб нарушила часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции», в соответствии с которыми запрещаются действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций которые могут привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по капитальному ремонту многоквартирных домов, в том числе при проведении данного Конкурса.
Указанные требования, предъявленные Администрацией к участникам не предусмотрены законодательством Российской Федерации, в т.ч. распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р.
Данные требования не соответствуют статье 1 ГК РФ, в соответствии с которой юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и могут быть ограничены на основании федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также противоречат статье 49 ГК РФ, в силу которой юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, не запрещенные законом. Негосударственные контракты, гражданско-правовые договоры не запрещены законом.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Администрацией Кировского района, выразившееся в осуществлении действий при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов, в том числе, путем создания преимущественных условий участия в конкурсе участникам конкурса, а именно, во введении в КД условий, которые:
- могут ограничить участие в Конкурсе (требование к претендентам к наличию не менее 3-х положительных отзывов от государственных заказчиков о выполненных работах (по форме 2 «Опыт выполнения аналогичных работ»));
- создают преимущественные условия участия в конкурсе участникам (введение и применение критерия «Квалификация участника конкурса, выраженная в продолжительности существования с момента государственной регистрации» для оценки заявок участников).
2.Признать нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Администрацией Кировского района, выразившееся в осуществлении действий при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по техническому диагностированию лифтов многоквартирных домов, в том числе, путем создания преимущественных условий участия в конкурсе участникам.
3.Администрации Кировского района выдать предписание по статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» о недопущении при проведении конкурсов по отбору организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, действий, которые являются препятствием для возникновения конкуренции (могут привести к ограничению конкуренции):
Председатель Комиссии
Ю.А. Матыцин
Члены Комиссии
Е.Л. Рябух
А.А. Птуха
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.