Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 18.11.2010 г № Б/Н

Резолютивная часть решения объявлена 3 ноября 2010 года
Полный текст решения изготовлен 18 ноября 2010 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России) в составе:
Председателя Комиссии:
Кругловой Н.В. – заместителя руководителя управления
Членов Комиссии:
Асташенковой Е.И. – начальника отдела контроля органов власти;
Птухи А.А. – главного специалиста-эксперта юридического отдела,
рассмотрев дело № К03-207/10, возбужденное по признакам нарушения в действиях Правительства Санкт-Петербурга (190060, Санкт-Петербург, Смольный), Комитета по строительству Санкт-Петербурга (190000, Санкт-Петербург, наб. р. Мойки, д. 76), Санкт-Петербургского государственного учреждения «Управление инвестиций» (190000, Санкт-Петербург, пер. Пирогова, 5/76) (далее – СПб ГУ «Управление инвестиций») статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в недопущении конкуренции на право аренды земельных участков по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участок 1 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) площадью 1804 кв.м, кадастровый № 78:36:5330:11, участок 2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) площадью 1580 кв.м. кадастровый № 78:36:5330:10 для проведения изыскательских работ в целях определения возможности проектирования и строительства объекта розничной торговли (торговый комплекс) (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287),
Установила:
В Санкт-Петербургское УФАС России поступило заявление ООО «Ямса» от 18.08.2010 № 19 (вх. от 25.08.2010 № 10200) о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях органов исполнительной власти Санкт-Петербурга при предоставлении ООО «Стронг» без проведения торгов земельных участков путем принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287 «О проведении изыскательских работ на земельных участках, расположенных по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участки 1-2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.)» (далее – Постановление № 287).
В заявлении содержится информации о том, что Постановление № 287 вынесено без применения процедуры торгов и нарушает антимонопольное законодательство, поскольку принятие указанного постановления привело к недопущению конкуренции на право получения земельных участков по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участки 1-2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) (далее – земельные участки).
Согласно письму ООО «Ямса» вх. от 22.09.2010 № 11350, общество с 1994 года арендует земельные участки у ж/д. ст. Удельная (Удельный пр., д. 2), на которых возведены 4 объекта недвижимости, и эксплуатацию торговых комплексов, сдачу в аренду помещений (торговых мест) розничной торговли, осуществляет розничную торговлю, а также инвестиционную деятельность, в том числе путем приобретения права аренды земельных участков под строительство.
Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции») запрещает органам власти принимать акты и (или) совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции определены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами государственной власти субъектов РФ, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями. Согласно части 2 указанной статьи целями Закона о защите конкуренции являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), в том числе, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.
Процедура предоставления земельных участков в Санкт-Петербурге регламентирована Земельным Кодексом РФ, законом Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга для строительства и реконструкции» (далее – Закон № 282-43) и изданным в их исполнение постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1592 «Об утверждении Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции» (далее - Постановление № 1592).
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 282-43, решение о предоставлении объектов недвижимости для целей строительства и реконструкции принимается Правительством Санкт-Петербурга.
В соответствии с ч. 2, ч. 5 ст. 3 Закона № 282-43, объекты недвижимости предоставляются на торгах. В случае, когда объектом недвижимости является земельный участок, предметом торгов является земельный участок либо право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях.
Также п. 1 ч. 3 ст. 7 Закона 282-43 предусмотрено проведение конкурсов на право заключения договора на разработку документации.
1.В соответствии с установленной п. 2 Постановления № 1592 процедурой ООО «Ямса» 30.07.2008 подало в ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении для реконструкции/завершения строительства объект недвижимости нежилое здание площадью 850 кв. м. по адресу: Санкт-Петербург, Удельный пр., д. 2А, лит. В под торговлю; потребность в земельных ресурсах – 1634 кв.м.
Указанное заявление не было рассмотрено ГУ «Управление инвестиций» по установленной процедуре. Индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта не присвоен.
2.В соответствии с установленной п. 2 Постановления № 1592 процедурой ООО «Концерн «Питер» 26.03.2009 подало в ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении земельного участка для строительства сельскохозяйственного универсального рынка по адресу: Санкт-Петербург, Выборгский р-он, Удельный пр., д. 2, площадью 10 200 кв.м.
Индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 560-ННН-01.
Согласно протоколу от 20.07.2009 № 2783 совместного рассмотрения ГУ «Управление инвестиций» и инвестором ООО «Концерн «Питер» результатов определения имущественно-правового статуса объекта по адресу: Санкт-Петербург, Удельный пр., участок 1,2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.):
- «…ГУ «Управление инвестиций» выполнены работы по имущественно-правовому статусу объекта инвестиций»;
- «В результате работы по определению имуществунно-правового статуса составлено сводное заключение № 4/11122/09 от 15.07.2009 в соответствии с которым:…» заявление ООО «Концерн «Питер» о предоставлении земельного участка для строительства «… подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3» Постановления № 1592 «…, при условии получения согласия ГУП «Водоканал Санкт-Петербург», собственников квартир и ОАО «Витабанк» на реализацию проекта.». Дополнительно ГУ «Управление инвестиций» сообщило, что «в отношении данного объекта недвижимости, в установленном действующим законодательством порядке, может быть подготовлена документация для проведения торгов».
3.В соответствии с установленной п. 2 Постановления № 1592 процедурой ООО «Стронг» 31.07.2009 подало в ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении земельного участка для строительства торговых павильонов по адресу: Выборгский р-он, территория, прилегающая к зданию ж/д станции «Удельная» по Удельному пр. от Скобелевского пр. и вдоль здания станции метро «Удельная», площадью 11 390 кв.м.
Индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 560-ННН-01.
4.В соответствии с установленной п. 2 Постановления № 1592 процедурой ООО «Ямса» 12.08.2009 подало в ГУ «Управление инвестиций» два заявления о предоставлении земельных участков по адресам: Санкт-Петербург, Удельный пр., д. 2, литера Б, Ж для строительства нежилого 2-этажного здания под культурно-бытовой комплекс, потребность в земельных ресурсах 520 кв.м; Санкт-Петербург, Удельный пр., д. 2, литера В, Д для строительства нежилого 2-этажного здания под культурно-бытовой комплекс, потребность в земельных ресурсах 820 кв.м.
Индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 560-ННН-01.
Согласно протоколу от 28.09.2009 № 2920 совместного рассмотрения ГУ «Управление инвестиций» и инвестором ООО «Ямса» результатов определения имущественно-правового статуса объекта по адресу: Санкт-Петербург, Удельный пр., участок 1,2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.):
- «…ГУ «Управление инвестиций» выполнены работы по имущественно-правовому статусу объекта инвестиций»;
- «В результате работы по определению имуществунно-правового статуса составлено сводное заключение № 4/11122/09 от 16.07.2009 в соответствии с которым:…» заявление ООО «Ямса» о предоставлении земельного участка для строительства «… подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3» Постановления № 1592 «…, при условии получения согласия ГУП «Водоканал Санкт-Петербург», собственников квартир и ОАО «Витабанк» на реализацию проекта.».
Согласно п. 2.7. Постановления № 1592, ГУ «Управление инвестиций» в отношении объекта недвижимости готовит сводное заключение, в котором должен содержаться один из следующих выводов:
- объект недвижимости включается в один из перечней объектов недвижимости, указанных в п. 1.6.2 Положения № 1592;
- заявление подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3 Постановления № 1592.
В соответствии с п. 2.7. Постановления № 1592 ГУ «Управление инвестиций» подготовило сводное заключение, определив, таким образом, имущественно-правовой статус земельных участков. В материалах дела имеются два сводных заключения, определивших имущественно-правовой статус спорных земельных участков – от 15.07.2009 № 4/11122/09, от 16.07.2009 № 4/11122/09. Рассмотрев, данные сводные заключения Комиссия установила тождественность их содержания, далее - сводное заключение.
Согласно сводному заключению, «В рамках разработки инженерно-градостроительного раздела документации необходимо выполнить проект планировки и проект межевания территории в границах, определенных Комитетом по градостроительству и архитектуре.».
Необходимость разработки проекта планировки и проекта межевания (индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 560-ННН-01) установлена заключением Комитета по градостроительству и архитектуре от 23.04.2009 № 1-1-19960/5 о возможности проведения изыскательских работ.
В сводном заключении содержатся выводы, согласно которым: 1) заявление подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3 Постановления № 1592, при условии получения согласия ГУП «Водоканал Санкт-Петербург», собственников квартир и ОАО «Витабанк» на реализацию проекта; 2) в отношении объекта недвижимости, в установленном действующим законодательством порядке, может быть подготовлена документация для проведения торгов.
В соответствии с п. 1.6.2 Постановления № 1592, ГУ «Управление инвестиций» в целях обеспечения подготовки документации, необходимой для предоставления объектов недвижимости, ежемесячно формирует и направляет в Комитет по строительству перечни объектов недвижимости, предлагаемых для проведения торгов на право строительства и реконструкции; проведения торгов на разработку документации.
В нарушение п. 1.6.2 Постановления № 1592, ГУ «Управление инвестиций» не направило в Комитет по строительству сведений о рассматриваемых земельных участках для проведения торгов на право строительства либо для проведения торгов на разработку документации.
В связи с отсутствием в сводном заключении единого вывода о порядке предоставления объектов недвижимости, ООО «Ямса» предприняло для получения земельных участков под заявленные цели, подтвердив, тем самым, свою заинтересованность в получении земельных участков для строительства (осуществления инвестиционной деятельности), следующее:
ООО «Ямса» в соответствии с заключением Комитета по градостроительству и архитектуре от 23.04.2009 № 1-1-19960/5, на основании распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре от 14.08.2009 № 2845 начало подготовку проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной Скобелевским пр., Удельным пр., створом Заславской ул., границей полосы отвода Октябрьской железной дороги, в Выборгском районе Санкт-Петербурга, со сроком исполнения до 13 августа 2010 года.
Согласно заключению Комитета по градостроительству и архитектуре от 28.09.2009 № 1-1-56552/5 (индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 560-ННН-01) о возможности проведения изыскательских работ, ГУ «Управление инвестиций» было уведомлено об отсутствии по состоянию на 28 сентября 2009 года утвержденного проекта планировки территории, а также о том, что в соответствии с распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре от 14.08.2009 № 2845 заказчиком выполнения проекта планировки территории выступает ООО «Ямса».
При этом на дату принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287, согласно заключению от 23.03.2010 № 1-4-14499/2, Комитет по градостроительству и архитектуре согласовал выполненный ООО «Ямса» первый этап подготовки документации по планировке территории.
Согласно п. 3.1 Постановления № 1592, потенциальный инвестор, получивший сводное заключение с выводом о возможности дальнейшего рассмотрения заявления, направляет письменное обращение в исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с п. 3.3 Постановления № 1592.
В соответствии с п. 3.3.12., п. 3.4. Постановления № 1592 Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, курирующий вопросы инвестиционной деятельности в области промышленности и торговли, должен подготовить служебную записку на основании представленных потенциальным инвестором материалов о возможности согласования заявления.
В соответствии с п.п. 3.5.1.1. Постановления № 1592 результат рассмотрения служебной записки оформляется письменным поручением Губернатора Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.
В материалы настоящего дела не представлены служебные записки, подготовленные Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли в рамках п. 3.4. Постановления № 1592.
При этом, по обращениям ГУ «Управление инвестиций» от 06.05.2009 № 9/7672/09, от 16.10.2009 № 9/16064/09 Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли письмом от 22.05.2009 № 09/7695 согласовал проведение изыскательских работ ООО «Концерн «Питер» по адресу: Удельный пр., д. 2 (участки 1,2) с целью проектирования и строительства универсального розничного рынка; письмом от 11.12.2009 № 09/19821 согласовал проведение изыскательских работ по адресу: Санкт-Петербург, территория, прилегающая к ж/д станции «Удельная» по Удельному пр. от Скобелевского пр. и вдоль здания станции метро «Удельная» с целью проектирования и строительства торгового комплекса (объекта розничной торговли). Письменные поручения Губернатора Санкт-Петербурга, соответствующие п. 3.5.1.1. Постановления № 1592, на указанных письмах отсутствуют.
Вне процедуры, установленной Постановлением № 1592, до подачи заявления ООО «Концерн «Питер» в ГУ «Управление инвестиций», администрацией Выборгского района в адрес Губернатора Санкт-Петербурга направлено письмо от 17.03.2009 № 13-1381/09 о целевом предоставлении ООО «Концерн «Питер» земельного участка по адресу: Удельный пр., д. 2, прилегающая к зданию ж/д станции «Удельная» по Удельному пр. от Скобелевского пр. и вдоль здания станции метро «Удельная» с целью строительства сельскохозяйственного универсального рынка.
На указанном письме 17.03.2009 Губернатором Санкт-Петербурга завизировано «Примите решение в установленном порядке».
Вне процедуры, установленной Постановлением № 1592, письмом от 04.08.2009 № 177/48 ООО «Стронг» обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга с просьбой предоставить целевым назначением земельный участок по адресу: территория, прилегающая к зданию ж/д станции «Удельная» по Удельному пр. от Скобелевского пр. и вдоль здания станции метро «Удельная» для проведения изыскательских работ в целях определения возможности проектирования и строительства торговых комплексов.
На указанном письме 13.08.2009 Губернатором Санкт-Петербурга завизировано «Примите решение в установленном порядке».
Указанные резолюции Губернатора Санкт-Петербурга как по форме, так и по содержанию не соответствуют требованиям, установленным п. 3.5.1.1. раздела 3 Постановления № 1592.
В условиях отсутствия поручения Губернатора Санкт-Петербурга на служебной записке Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (в соответствии с п. 3.5.1.1.) Комитет по строительству приступил к подготовке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ.
В отсутствие заключения ГУ «Управление инвестиций», подготовленного в соответствии с п. 1.6.3. Постановления № 1592, о соответствии документации, необходимой для предоставления объекта недвижимости, 07.07.2009 года в Комитете по строительству Санкт-Петербурга состоялось совещание по вопросу подготовки проектов постановлений Правительства Санкт-Петербурга, на котором был рассмотрен вопрос о проведении изыскательских работ на земельных участках по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участок 1(юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.), участок 2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.), инвестором ООО «Концерн «Питер» (вопрос № 7, протокол от 07.07.2009 № 253). Из текста протокола следует, что на совещании рассматривалось инвестиционное предложение ООО «Концерн «Питер», инвестиционное предложение ООО «Ямса» от 30.07.2008, подавшего в ГУ «Управление инвестиций» заявление о предоставлении для реконструкции/завершения строительства объекта недвижимости под торговлю, на совещании рассмотрено не было.
На совещании присутствовали представители Комитета по строительству, ГУ «Управление инвестиций», Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли, Комитета по градостроительству и архитектуре, Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.
В соответствии с протоколом от 07.07.2009 № 253, было принято решение рекомендовать рассмотреть представленный проект постановления Правительства Санкт-Петербурга на совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга после присвоения кадастрового номера земельному участку. Инвестор был уведомлен об отсутствии в комплекте документации согласования возможности проведения изыскательских работ и размещения универсального рынка ГУП «Водоканал Санкт-Петербург».
14.07.2009 ООО «Концерн «Питер» получило недостающее в комплекте документации согласование ГУП «Водоканал Санкт-Петербург» (письмо № 08-07-2354/09). Обществом проведен кадастровый учет земельных участков: кадастровый паспорт земельного участка 1 от 03.09.2009 № 13074, кадастровый номер 78:36:5330:11; кадастровый паспорт земельного участка 2 от 18.08.2009 № 12561, кадастровый номер 78:36:5330:10.
На обращение ООО «Концерн «Питер» от 07.09.2009 № 662 в адрес Комитета по строительству о сроках рассмотрения вопроса о предоставлении земельных участков для проведения изыскательских работ, Комитет письмом от 21.09.2009 № 14-10451/09 ответил следующее: «На испрашиваемые земельные участки поступило поручение Губернатора Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко о целевом предоставлении данных земельных участков ООО «Стронг» для строительства торгового комплекса. На основании докладной записки о наличии двух поручений о предоставлении земельных участков вице-губернатором Санкт-Петербурга Р.Е. Филимоновым принято решение о целевом предоставлении испрашиваемых участков ООО «Стронг». На основании вышеизложенного рассмотрение вопроса о предоставлении ООО «Концерн «Питер» земельных участков в аренду для проведения изыскательских работ не представляется возможным».
На обращение ООО «Концерн «Питер» от 29.09.2009 № 699 в адрес Комитета по строительству о разъяснении Комитетом направленного в адрес общества письма от 21.09.2009 № 14-10451/09 со ссылками на действующее законодательство касательно основания принятия вице-губернатором Санкт-Петербурга решения о целевом предоставлении земельных участков ООО «Стронг» в условиях наличия инвестиционного предложения ООО «Концерн «Питер», получением обществом всего перечня согласований, сводного заключения, проведением кадастрового учета участков, Комитет письмом от 06.11.2009 № 14-11441/09 ответил, что «решение о предоставлении испрашиваемых земельных участков для целей осуществления инвестиционной деятельности может быть принято Правительством Санкт-Петербурга с соблюдением требований действующего законодательства».
Письмами от 12.10.2009 № 798 и от 15.10.2009 № 805 ООО «Концерн «Питер» обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга с просьбой предоставить в установленном действующим законодательством порядке земельные участки для проведения изыскательских работ. На указанные письма вице-губернатором был дан ответ от 23.11.2009 № 15-10-721/09-3-1, в соответствии с которым «…решение о предоставлении испрашиваемых земельных участков для целей осуществления инвестиционной деятельности может быть принято Правительством Санкт-Петербурга с соблюдением требований действующего законодательства. Письмо Комитета по строительству от 21.09.2009 № 14-10451/09 … носит информационный характер и не содержит направленности на установление, изменение или отмену прав и обязанностей Вашей организации в сфере предпринимательской деятельности. Дополнительно сообщаю, что до настоящего времени решение о предоставлении вышеуказанных земельных участков для целей осуществления инвестиционной деятельности не принято».
Таким образом, инвесторы, обратившиеся в ГУ «Управление инвестиций» с заявлениями о предоставлении спорных объектов недвижимости вплоть до принятия Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287 подтверждали свое намерение осуществлять инвестиционную деятельность:
- ООО «Ямса» - путем осуществления подготовки проекта планировки и проекта межевания территории (распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре от 14.08.2009 № 2845);
- ООО «Концерн «Питер» - путем проведения кадастрового учета участков, а также обращениями в адрес ГУ «Управление инвестиций», Комитет по строительству, Губернатору Санкт-Петербурга с просьбой о предоставлении земельных участков в законодательно установленном порядке.
В отсутствие заключения ГУ «Управление инвестиций» о соответствии документации, необходимой для предоставления объекта недвижимости, подготовленного в соответствии с п. 1.6.3. Постановления № 1592, 15.12.2009 года в Комитете по строительству Санкт-Петербурга состоялось совещание по вопросу подготовки проектов постановлений Правительства Санкт-Петербурга, на котором был рассмотрен вопрос о проведении изыскательских работ на земельных участках по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участок 1(юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.), участок 2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.), инвестор ООО «Стронг» (вопрос № 15, протокол от 15.12.2009 № 276). Из текста протокола следует, что на совещании рассматривалось инвестиционное предложение ООО «Стронг», инвестиционные предложения ООО «Концерн «Питер» от 26.03.2009, ООО «Ямса» от 30.07.2008, от 12.08.2009, подавших в ГУ «Управление инвестиций» заявления о предоставлении рассматриваемых земельных участков для строительства, на совещании рассмотрены не были.
На совещании присутствовали представители Комитета по строительству, ГУ «Управление инвестиций», Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли, Комитета по градостроительству и архитектуре, Юридического комитета Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Комитета финансов, Жилищного комитета.
Вместе с тем, из изложенных выше обстоятельств следует, что Правительство Санкт-Петербурга, Комитет по строительству и ГУ «Управление инвестиций» обладали информацией о наличии трех инвестиционных предложений на земельные участки и намерении инвесторов конкурировать за их получение (заявления ООО «Ямса» в данном контексте рассмотрены как одно инвестиционное предложение в связи с совпадением адресов по спорным объектам недвижимости).
В соответствии с протоколом от 15.12.2009 № 276, было принято решение рекомендовать рассмотреть представленный проект постановления Правительства Санкт-Петербурга на совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга с учетом доработки комплекта документации. Принято к сведению отсутствие в комплекте документации откорректированного в части адреса согласования ГУП «Водоканал Санкт-Петербург».
15.12.2009 ООО «Стронг» получило недостающее в комплекте документации для предоставления объекта недвижимости согласование ГУП «Водоканал Санкт-Петербург» (письмо № 19-14-3998/09-0-1).
В соответствии с п. 3.5.1.1. Постановления № 1592, согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга осуществляется на совещании, проводимом вице-губернатором Санкт-Петербурга, отвечающим за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства в порядке, установленном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 N 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга". До сведения участников совещания доводится информация ГУ «Управления инвестиций» о количестве потенциальных инвесторов, изъявивших желание осуществлять инвестиционную деятельность в отношении объекта недвижимости.
17.12.2009 состоялось совещание с участием вице-губернатора Р.Е. Филимонова по вопросу согласования проектов постановлений, подготовленных для рассмотрения на заседании Правительства Санкт-Петербурга, на которое Комитетом по строительству Санкт-Петербурга был представлен на согласование проект постановления Правительства Санкт-Петербурга «О проведении изыскательских работ на земельных участках, расположенных по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участки 1-2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.)», инвестор - ООО «Стронг» (вопрос № 13, протокол от 17.12.2009 № 274).
На совещании присутствовали представители Комитета по строительству, ГУ «Управление инвестиций».
Информация о количестве потенциальных инвесторов, в том числе о наличии инвестиционных предложений ООО «Ямса» и ООО «Концерн «Питер» до сведения участников совещания доведена не была. Таким образом, участники совещания, участвующие в процедуре подготовки документов по инвестиционным предложениям, в том числе СПб ГУ «Управление инвестиций», Комитет по строительству Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга, обладали информацией о наличии трех инвестиционных предложений на данные земельные участки.
Согласно п. 1 ч. 13 протокола от 17.12.2009 № 274, на совещании было принято решение о согласовании представленного проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга. На заседании Правительства Санкт-Петербурга 23.03.2010 было принято постановление № 287.
Таким образом, Правительство Санкт-Петербурга приняло решение о предоставлении земельных участков на праве аренды для проведения изыскательских работ только ООО «Стронг», что привело к нарушению прав и законных интересов иных потенциальных инвесторов, исключив их из состава конкурентов, что выразилось в недопущении конкуренции на право получения спорных земельных участков.
При этом в нарушение п. 3 ст. 7 Закона № 282-43, не был рассмотрен вопрос о проведении конкурса на право заключения договора на разработку документации, необходимой для предоставления объектов недвижимости, при наличии трех потенциальных инвесторов.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что с учетом требований п. 3.4. Постановления № 1592 во взаимосвязи с п. 3.3.13. Постановления № 1592 ООО «Стронг» надлежало обратиться в Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли для подготовки им служебной записки с последующим ее направлением для рассмотрения и получения резолюции Губернатора Санкт-Петербурга. Отсутствие указанных документов (данный вывод подтвержден отсутствием указанной служебной записки с согласованием Губернатора в Справке о согласовании проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга от 18.01.2010) исключает возможность последующего совершения каких-либо действий в отношении инвестиционного предложения (заявления) ООО «Стронг».
Таким образом, Комитет по строительству, располагая информацией о наличии трех потенциальных инвесторов, в условиях отсутствия поручения Губернатора Санкт-Петербурга, соответствующего п. 3.5.1.1. Постановления № 1592, содействовал дальнейшему продвижению предложения ООО «Стронг», сознательно и последовательно совершал действия по подготовке проекта постановления для инвестиционного предложения ООО «Стронг» и вынесения именно его на совещание вице-губернатора Санкт-Петербурга.
ГУ «Управление инвестиций», указав в сводном заключении о том, что в отношении данного объекта недвижимости, в установленном действующим законодательством порядке, может быть подготовлена документация для проведения торгов, не направило в Комитет по строительству информацию об объектах недвижимости для включения их адресов в перечень, предлагаемый для проведения торгов.
Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287 принято в условиях отсутствия выполненного проекта планировки и проекта межевания территории, требование выполнения которого установлено Комитетом по градостроительству и архитектуре, и включено ГУ «Управление инвестиций» в подготовленное сводное заключение.
Санкт-Петербургское УФАС России также отмечает, что в соответствии с поручением Губернатора Санкт-Петербурга от 05.09.2006, данным на обращение председателя Комитета по управлению городским имуществом от 23.08.2006 № 18480-14, предоставление прав на реализацию инвестиционных проектов по созданию объектов, функциональное назначение которых связано с: торговлей, общественным питанием, продажей автомобилей и оказанием сопутствующих услуг должно осуществляться исключительно на торгах.
Совокупность рассмотренных действий Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций» привела к недопущению конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), что может необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и запрещено ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции».
Таким образом, избранный Правительством Санкт-Петербурга способ предоставления земельного участка:
- без торгов для проведения изыскательских работ – при наличии трех организаций, подавших инвестиционные предложения для строительства и находящихся в конкурентных отношениях;
- принятие решения о предоставлении земельного участка на праве аренды для изыскательских работ только одному претенденту, а не организация торгов на право заключения договора на разработку документации, необходимой для предоставления объектов недвижимости, что предусмотрено законодательством Санкт-Петербурга, не допустил конкуренцию между этими хозяйствующими субъектами, что нарушает ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Продуктовые границы рассматриваемого рынка определены, как рынок инвестиционно-строительных услуг (работ). Географические границы рынка инвестиционно-строительных услуг (работ), включающего предоставление (приобретение) права аренды земельного участка, определены границами земельных участков по адресам: Выборгский район, Удельный пр., участки 1-2 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.)», инвестор - ООО «Стронг». Потенциальные инвесторы - ООО «Ямса», ООО «Концерн «Питер» и ООО «Стронг» подали инвестиционные предложения на земельные участки, которым присвоен единый индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 560-ННН-01, что свидетельствует о наличии конкурентных отношений между поименованными инвесторами за право аренды одних и тех же земельных участков.
ООО «Ямса», ООО «Концерн «Питер», ООО «Стронг» выступают потенциальными инвесторами для проведения строительных работ на испрашиваемые земельные участки, готовыми понести затраты (капитальные вложения) на новое строительство по определенным инвестиционным проектам.
Согласно материалам настоящего дела, а также пояснениям представителей ООО «Стронг», ООО «Концерн «Питер», ООО «Ямса», хозяйствующие субъекты осуществляют следующие виды деятельности:
- ООО «Стронг»: строительство и ввод в эксплуатацию объектов торговли. На спорных участках общество планирует построить торговый комплекс (торговля продовольственными и непродовольственными товарами). Кроме того, ООО «Стронг» по договорам аренды земельных участков 2007-2009 годов осуществляет эксплуатацию торговых павильонов, сдачу в аренду помещений (торговых мест) для розничной торговли, розничную торговлю;
- ООО «Ямса»: эксплуатация торговых комплексов, сдача в аренду помещений (торговых мест) для розничной торговли, розничная торговля, инвестиционная деятельность, в том числе путем приобретения права аренды земельных участков под строительство;
- ООО «Концерн «Питер»: строительство и эксплуатация торговых центров, сдача в аренду торговых помещений (торговых мест).
Таким образом, ООО «Стронг», ООО «Концерн «Питер», ООО «Ямса», являясь инвесторами, находились в отношениях прямой конкуренции за право аренды одних и тех же земельных участков для использования их с одинаковой целью - строительство объектов торговли.
При подготовке, согласовании и принятии Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287 СПб ГУ «Управление инвестиций», Комитет по строительству Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга располагали информацией о наличии заявлений (инвестиционных предложений) от трех потенциальных инвесторов о предоставлении земельных участков под сходные цели – строительство объектов торговли.
Допущенное Правительством Санкт-Петербурга, Комитетом по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций» нарушение ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в недопущении конкуренции за право аренды земельных участков для проведения изыскательских работ в целях определения возможности строительства объекта торговли, может привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по эксплуатации торговых объектов, аренде торговых объектов (торговых мест), а также на рынке розничной торговли.
При подготовке, согласовании и принятии Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287 СПб ГУ «Управление инвестиций», Комитет по строительству Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга располагали информацией о наличии заявлений (инвестиционных предложений) от трех потенциальных инвесторов о предоставлении земельных участков под сходные цели – строительство объектов торговли.
На стадии получения земельного участка конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), а на входе на рынок, т.е. конкуренция состоит в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка. Такое соперничество может быть обеспечено на торгах.
Поскольку право предоставления земельных участков (на торгах или без торгов) принадлежит органу исполнительной власти (Правительству Санкт-Петербурга) и оформляется соответствующим актом (постановлением), то органы власти при принятии решений могут влиять на конкурентные отношения между хозяйствующими субъектами.
Фактически, при наличии 3 потенциальных инвесторов на земельные участи по рассматриваемому адресу, конкуренция между ними не была обеспечена (недопущена), торги объявлены не были.
ООО «Стронг» вне конкурентной борьбы, т.е. целевым назначением (без проведения торгов), получило право на заключение договора аренды земельных участков для проведения изыскательских работ. Предоставление земельных участков целевым назначением ставит получателя земельных участков в преимущественное положение по сравнению с его конкурентами как при доступе на товарный рынок, так и при осуществлении деятельности на товарном рынке, что может создать необоснованные препятствования осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам, и запрещено антимонопольным законодательством.
В условиях, когда на право заключения договора аренды претендовало три потенциальных инвестора, являющихся конкурентами на рынке инвестиционно-строительных услуг и было подано три инвестиционных предложения, рассмотрение на совещании с участием вице-губернатора только одного инвестиционного предложения является признаком ограничения конкуренции в соответствии с п. 17 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции».
В соответствии с п. 1 ст. 3 закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 №282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» решение о предоставлении объектов недвижимости для целей строительства и реконструкции принимается Правительством Санкт-Петербурга.
Право заключения договора аренды земельного участка для строительства возникает только на основании правового акта Правительства Санкт-Петербурга. Ни один другой орган власти не обладает такими полномочиями.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2008 № 1592 утверждено Положение о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, в том числе земельных участков. В этой процедуре принимает участие ряд исполнительных органов государственной власти и организаций Санкт-Петербурга. При этом в п. 1.1. ч. 1 Положения установлено, что положение определяет порядок их взаимодействия, в том числе при регулировании правоотношений, связанных с предоставлением земельных участков.
Следовательно, принимающие участие в указанной процедуре органы власти как самостоятельные субъекты публичных правоотношений, будучи встроенные в единую процедуру, когда от решения каждого предыдущего органа зависит решение последующего органа, не могут рассматриваться как совершенно независимые органы. Правительство Санкт-Петербурга, утвердившее единый порядок принятия решения, в соответствии с которым оно (Правительство СПб) реализует властные полномочия, установленные им же утвержденной административной процедурой, находясь на заключительной стадии указанной административной процедуры и принимая окончательное решение о способах и условиях предоставления земельных участков, должно давать оценку решениям предыдущих органов.
Подготовка и принятие постановления Правительства Санкт-Петербурга завершает процедуру принятия решения о предоставлении земельного участка и решение любого задействованного в процедуре органа, а также окончательное постановление Правительства СПб не может быть рассмотрено отдельно от процедуры предоставления земельного участка в аренду.
Фактически, при наличии трех потенциальных инвесторов на земельный участок по рассматриваемому адресу, конкуренция между ними не была обеспечена (не допущена), торги, в том числе предусмотренные ст. 7 Закона № 282-43, объявлены не были.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать в действиях Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций» нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в недопущении конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) при предоставлении земельных участков по адресам:
- Выборгский район, Удельный пр., участок 1 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) площадью 1 804 кв.м, кадастровый номер 78:36:5330:11;
- Выборгский район, Удельный пр., участок 2 юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) площадью 1 580 кв.м, кадастровый номер 78:36:5330:10 для проведения изыскательских работ без проведения торгов, путем принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2010 № 287.
2.Выдать Правительству Санкт-Петербурга, Комитету по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на устранение нарушения антимонопольного законодательства, и обеспечение конкуренции при предоставлении земельных участков по адресам:
- Выборгский район, Удельный пр., участок 1 (юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) площадью 1 804 кв.м, кадастровый номер 78:36:5330:11;
- Выборгский район, Удельный пр., участок 2 юго-западнее пересечения со Скобелевским пр.) площадью 1 580 кв.м, кадастровый номер 78:36:5330:10.
Председатель Комиссии
Н.В.Круглова
Члены Комиссии:
Е.И.Асташенкова
А.А. Птуха

Решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.