Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 07.09.2010 г № Б/Н

Резолютивная часть решения оглашена 24 августа 2010 г.
В полном объеме решение изготовлено 07 сентября 2010 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия УФАС) в составе:
Ю.А. Матыцин - заместитель руководителя управления, Председатель Комиссии;
Е.Л. Рябух - заместитель начальника отдела контроля естественных монополий и ЖКХ, член Комиссии;
А.А. Птуха - главный специалист-эксперт юридического отдела, член Комиссии,
рассмотрев дело №К10-169/10 по признакам нарушения Администрацией Кировского района Санкт-Петербурга (пр. Стачек, д.18, Санкт-Петербург, 198095) части 1 статьи 15 и статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
в присутствии представителей:
ответчика по делу - Администрации Кировского района:
Лютовой Е.И. – заместителя директора ГУ «Жилищное агентство Кировского района» (доверенность №2258/25 от 11.08.10),
Ястребенко А.Н. – заместителя начальника отдела организации конкурсных процедур ГУ «Жилищное агентство Кировского района» (доверенность №2257/25 от 11.08.10),
в отсутствии представителей привлеченных лиц – ООО «Европайп» и ООО «Невское РСУ», надлежащим образом уведомленных о времени и месте рассмотрения дела №К10-169/10,
Установила:
1.В Санкт-Петербургское УФАС России (далее Управление) поступили заявления ООО «Европайп» и ООО «Невское РСУ» – участников рынка услуг по капитальному ремонту инженерных систем на действия Администрации Кировского района (далее Администрации) при организации и проведении открытых конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов Кировского района Санкт-Петербурга (далее – Конкурсы).
Согласно указанным заявлениям, финансирование конкурсов осуществляется в долях по источникам финансирования: средства фонда содействия реформированию ЖКХ, средства бюджета субъекта РФ, средства ТСЖ, других кооперативов либо собственников помещений. В связи с этим указанные Конкурсы должны проводиться в соответствии с порядком привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий (далее – Порядок), утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р.
В своих обращениях ООО «Европайп» и ООО «Невское РСУ» указывают на то, что организатор Конкурсов в конкурсной документации установил критерии определения победителей Конкурсов, а при оценке заявок претендентов, заказчиком применяется балльная система с учетом определенных показателей. В числе этих показателей включена квалификация участников Конкурсов, выраженная в продолжительности существования организации.
Кроме того, ООО «Европайп» указывает на чрезмерно большое значение показателя «Опыт выполнения аналогичных работ» в бальной системе оценки заявок, установленной Администрацией, поскольку малое предприятие не может иметь такой объем работ, который способен конкурировать с имеющимся объемом выполненных работ у крупной организации. По признакам наличия нарушения антимонопольного законодательства, изложенным в заявлении ООО «Европайп», было возбуждено дело №К10-115/10.
ООО «Европайп» зарегистрировано в Санкт-Петербурге 20.04.2006, является участником рынка услуг по монтажу инженерного оборудования зданий и сооружений, в том числе, в многоквартирных домах.
В своем заявлении ООО «Невское РСУ» указывает на то, что Администрация не засчитала заявленные участником значения показателей «Опыт выполнения аналогичных работ» и «Обеспеченность кадровыми ресурсами», нарушив тем самым порядок определения победителей Конкурса. По признакам наличия нарушения антимонопольного законодательства, изложенным в заявлении ООО «Невское РСУ», было возбуждено дело №К10-117/10.
ООО «Невское РСУ» зарегистрировано в Санкт-Петербурге 12.10.1993, является участником рынка услуг по монтажу инженерного оборудования зданий и сооружений, в том числе, в многоквартирных домах.
Ответчиком по делу №К10-115/10 и по делу №К10-117/10 является Администрация Кировского района. Предметом Конкурсов является ремонт инженерных систем, крыш. В связи с этим, в целях полного, всестороннего и объективного рассмотрения дел в соответствии с частью 1 и 2 статьи 47.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Комиссия Санкт-Петербургского УФАС 22.07.2010 приняла решение об объединении дел №К10-115/10 и №К10-117/10 в одно производство. С учетом этого, было возбуждено новое дело №К10-169/10 по признакам нарушения Администрацией Кировского района антимонопольного законодательства при проведении Конкурса №3 и Конкурса №6 по проведению капитального ремонта многоквартирных домов.
2.Материалы дела №К10-169/10 свидетельствуют о следующем.
2.1.В соответствии с Федеральным законом №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Закон №185-ФЗ) в Российской Федерации создан Фонд с целью создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем представления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Имущество Фонда формируется за счет средств взноса Российской Федерации в размере 240 млрд. рублей, а также доходов, получаемых Фондом от размещения временно свободных средств (статья 5 Закона №185-ФЗ). В соответствии со статьей 20 Закона №185-ФЗ, получателями средств Фонда являются субъекты РФ (п.1), порядок привлечения ТСЖ, ЖСК, управляющими компаниями подрядных организаций может устанавливаться субъектом РФ.
Между Фондом и субъектом РФ городом федерального значения Санкт-Петербург заключен Договор №60-3с «О долевом финансировании региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и(или) переселению граждан из аварийного жилищного фонда», который регулирует порядок взаимодействия сторон.
Закон Санкт-Петербурга «О предоставлении средств бюджета Санкт-Петербурга на финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга» от 09.07.2008 №484-81 (далее – Закон №484-81) регулирует отношения, связанные с предоставлением управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам, средств бюджета Санкт-Петербурга на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга (далее - многоквартирные дома), а также отношения, связанные с определением объема долевого финансирования проведения капитального ремонта многоквартирных домов за счет средств бюджета Санкт-Петербурга как обязательного условия предоставления финансовой поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
В целях организации капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, и реализации Закона №484-81, Правительство Санкт-Петербурга издало постановление от 20.01.2009 №13 «О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга».
Распоряжением от 10.04.2009 №77-р Жилищный комитет Правительства Санкт-Петербурга утвердил Положение (в редакции, действовавшей на момент оглашения Комиссией резолютивной части настоящего решения) о порядке привлечения управляющими организациями, ТСЖ (ЖСК) подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий (далее – Порядок). Согласно п. 2.2 Порядка конкурсная комиссия создается распоряжением администрации района Санкт-Петербурга, руководство работой конкурсной комиссии осуществляет председатель конкурсной комиссии, а в его отсутствие – заместитель председателя конкурсной комиссии. В соответствии с п.6 раздела 6 Порядка, организатор конкурса вправе устанавливать дополнительные требования к претендентам о наличии у них опыта работы, оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для исполнения обязательств по договору.
Письмом от 20.04.2009 №2-1073/09 Жилищный комитет СПб сообщает главам Администраций следующее. Во исполнение поручения Губернатора СПб (п. 5.2 протокола №9 от 24.03.2009 заседания Правительства СПб) вице-губернатором СПб А.И.Сергеевым 14.04.2009 утвержден «График проведения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории СПб».
Распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р утверждено «Положение о порядке привлечения управляющими организациями, товариществами собственников жилья либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий». Данным положением организаторами конкурсов определены администрации районов Санкт-Петербурга, на территории которых находится объект конкурса, уполномоченного управляющей организацией или ОСЖ. Учитывая изложенное, администрациям районов СПб надлежит организовать проведение вышеназванных открытых конкурсов по отбору подрядных организаций. Указанным письмом Жилищный комитет предлагает при подготовке конкурсной документации использовать систему балльной оценки предложений (заявок) участников. При этом рекомендовано учитывать квалификацию участников конкурса, выраженную в опыте работы (сумма по контрактам за последний год в руб.), а также иные показатели, определенные заказчиком и отражающие квалификационные требования к участникам и требования к выполняемым работам. Приоритетность показателей, характеризующих квалификационные требования к участникам, рекомендовано определять большим количеством баллов.
2.2.Администрация Кировского района в целях реализации Закона №484-81 и в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.01.2009 №13 «О капитальном ремонте многоквартирных домов, расположенных на территории Санкт-Петербурга», провела открытый Конкурс на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов Кировского района Санкт-Петербурга в 2010 году (далее Договор).
Между Администрацией и управляющими организациями (ЖСК, ТСЖ, управляющие компании) заключены договоры на организацию конкурса на право заключения Договора. Администрации поручено подготовить и организовать конкурс на право заключения Договора. В рамках договора Администрация обязана: разработать конкурсную документацию, обеспечить ее согласование, публиковать объявления о конкурсе, своевременно информировать претендентов о конкурсе и об изменениях, предоставлять разъяснения по конкурсной документации, создавать равные конкурентные условия, обеспечивать работу конкурсной комиссии, оформлять протоколы и т.п.
Администрация издала распоряжение от 20.01.2010 №80-р «О создании комиссий по проведению конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансирование которых осуществляется с использованием субсидий», и распоряжение от 20.05.2010 №770-р «О внесении изменений и дополнений в распоряжение №80-р от 20.01.2010» в соответствии с которыми определялись составы конкурсных комиссий для проведения открытых конкурсов на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов.
В соответствии с п.2.13 ч.2 Порядка, утвержденного распоряжением Жилищного комитета №77-р, к полномочиям конкурсной комиссии относится согласование конкурсной документации. Конкурсная документация (далее КД) для проведения Конкурсов была согласована заместителем главы Администрации Кировского района СПб 20.01.2010 и утверждена главой Администрации Кировского района СПб 20.01.2010.
Организатором Конкурсов является Администрация (п. 1.2 Порядка), конкурсные комиссии созданы при Администрации (в соответствии с п.1 распоряжения Администрации от 20.05.2010 №770-р), руководителем (председателем) конкурсных комиссий является заместитель главы Администрации, а конкурсная документация согласовывалась заместителем главы Администрации Кировского района СПб, и не согласовывалась конкурсными комиссиями (как требует того п. 2.13 ч. 2 Порядка, утв. распоряжением Жилищного комитета №77-р). Учитывая это, Комиссия УФАС по рассмотрению дела №К10-169/10 не рассматривала действия конкурсной комиссии как самостоятельные действия, а оценивала действия Администрации, в т.ч. как органа власти, под контролем которого находится деятельность конкурсных комиссий.
2.3.Анализ Конкурсной документации (далее КД), свидетельствует о следующем.
а) Администрация провела открытые конкурсы по отбору организаций на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов 22.03.2010 по 10 лотам (далее – Конкурс №3) и по 14 лотам (далее – Конкурс №6) (протоколы заседаний конкурсных комиссий от 22.03.10 рассмотрения и оценки заявок участников). Виды работ, вошедшие в лоты: ремонт инженерных систем (теплоснабжение, водоотведение, горячее и холодное водоснабжение), ремонт системы электроснабжения, ремонт крыши.
В соответствии с п.20 КД «Порядок определения победителя конкурса», утверждена балльная система оценки заявок с учетом показателей (критериев):
- Цена договора – 200 баллов;
- Период выполнения работ – 50 баллов;
- Квалификация участника конкурса, выраженная в продолжительности деятельности организации с момента регистрации – 100 баллов;
- Квалификация участника конкурса, выраженная в опыте выполнения аналогичных работ – 300 баллов;
- Квалификация участника конкурса, выраженная в обеспеченности кадровыми ресурсами – 300 баллов;
- Срок предоставления гарантии качества – 50 баллов.
Суммарный балл определяется по каждой заявке путем суммирования баллов по каждому показателю (критерию). Максимальный суммарный балл составляет 1000 баллов.
б) Введением и применением критерия «Квалификация участника конкурса, выраженная в продолжительности деятельности организации с момента регистрации» при оценке заявок участников Конкурсов, Администрация предоставила преимущества тем участникам, которые ранее всех были зарегистрированы в качестве юридического лица, и ограничила участников Конкурсов, относительно недавно существующих в качестве юридического лица.
При этом, Комиссия УФАС оценила заявки претендентов, содержащихся в материалах дела №К10-169/10, и установила, что для подтверждения продолжительности деятельности претенденты представляли свидетельства о регистрации, документы о приватизации и о правопреемственности. Однако, доказательство фактической деятельности фирмы на протяжении указанных участником лет, участником не представились (исключение составляет последний 2009 г.).
Под конкурсом понимается процедура торгов, направленная на выявление лучших условий исполнения договора (ст.447 ГК РФ).
Формулировка критерия, приведенного в конкурсной документации, не предполагает осуществление качественной оценки деятельности организации на рынках услуг по ремонту инженерных систем, ремонту сетей электроснабжения и ремонту крыш, а предполагает только наличие документов, свидетельствующих о регистрации, реорганизации юридического лица, в то время как правовая природа конкурса как вида торгов предполагает проведение такой оценки.
Таким образом, Комиссия УФАС пришла к выводу, что данный показатель нельзя рассматривать как адекватный подкритерий квалификации претендентов, поскольку он не в полной мере отражает уровень квалификации организации. Однако, является достаточно значимым критерием, оказывающим существенное влияние на результат торгов при прочих равных условиях. В Конкурсе №3 по лоту №7 по данному критерию ООО «Европайп» заявил 3 года, а победитель конкурса по лоту №7 ЗАО «СТИЛЕС» заявил 16 лет (протокол заседания конкурсной комиссии №14 от 24.02.10 по вскрытию конвертов).
в) Конкурс №3 проводился по 10 лотам, где в лоты включены работы по ремонту инженерных систем по отдельному многоквартирному дому. При этом, помимо указанных работ в лоты №4-5 включены в себя работы по ремонту сетей электроснабжения, а в лоты №3-6 – работы по ремонту крыши.
Конкурс №6 проводился по 14 лотам, где в лоты включены работы по ремонту инженерных систем по отдельному многоквартирному дому. При этом, помимо указанных работ в лоты №5-6, №9-13 включены также работы по ремонту сетей электроснабжения, а лоты в №1-3, №7-9, №11-13 – работы по ремонту крыши
Таким образом, Администрация, объединив в один лот технологически не связанные работы, ограничила организации, имеющие узкую специализацию, например, занимающиеся только ремонтом крыш, или только ремонтом инженерных систем, или только ремонтом систем электроснабжения (как правило это предприятия малого бизнеса), в возможности получить заказы. Так, например, ООО «Европайп», принявшее участие в Конкурсе №3, является организацией, выполняющей работы только по ремонту инженерных систем, и не занимается ремонтом крыш или сетей электроснабжения.
г) Кроме того, в п.2.4 технического задания КД Администрация определила минимальное количество работников, необходимое для выполнения работ по каждому лоту (норматив). Согласно п.п.4 п.20 КД, при наличии у участника конкурса специалистов по профилю работ в соответствии с нормативом и выше, такому участнику может быть выставлен максимальный балл по этому критерию – 300 баллов. При этом, организация, не имеющая необходимое для выполнения работ количество работников, фактически может быть допущена к участию в конкурсе, но участнику присваивается «0» баллов по критерию «Обеспеченность кадровыми ресурсами» (согласно п.2.4 технического задания КД). Так, например, ООО «Невское РСУ» было допущено конкурсной комиссией к участию в Конкурсе №6 при том, что по критерию «Обеспеченность кадровыми ресурсами» его заявке присвоено «0» баллов. Кроме того, Администрацией установлено в п.2.4 технического задания КД условие о том, что претендент не имеет права заявлять одного и того же специалиста (не зависимо от квалификации) более чем на два лота.
Таким образом, конкурсной документацией определен норматив количества работников у организации, необходимых для выполнения работ, однако, если организация не соответствует нормативу (имеет количество работников менее, чем предусмотрено нормативом), она всё-равно допускается к участию в конкурсе.
3.Позиция Администрации по делу №К10-169/10 отражена в письмах от 15.07.2010 №3826/33, от 15.07.2010 №3825/33, от 19.07.2010 №2030/25, от 22.07.2010 №4-1281, а также в устных пояснениях представителей на заседаниях Комиссии от 19 июля 2010, 20 июля 2010, 22 июля 2010 и 24 августа 2010, и состоит в следующем.
Правила организации и проведения конкурсов на право заключения договоров на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, определены в Положении о порядке привлечения управляющими организациями, ТСЖ либо жилищными, жилищно-строительными кооперативами или иными специализированными потребительскими кооперативами подрядных организаций для выполнения работ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, финансируемого с использованием субсидий» (далее Порядок), утвержденным распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р (далее Распоряжение) в редакции на момент проведения конкурсов.
Представители Администрации выразили готовность устранить выявленные нарушения антимонопольного законодательства.
Кроме того, в отношении заявления ООО «Невское РСУ» Администрация пояснила и представила соответствующие документы, что заявка ООО «Невское РСУ» содержала документы, не полностью подтверждающие заявленный участником опыт (соответствующие договоры и справки по форме КС-3).
4.Таким образом:
- Администрация установила в КД критерий «Квалификация, выраженная в продолжительности существования организации», чем предоставила преимущества тем участникам, которые ранее всех были зарегистрированы в качестве юридического лица, и ограничила участников конкурсов, относительно недавно существующих в качестве юридического лица.
- Администрация объединила технологически несвязанные работы (капитальный ремонт инженерных систем, электрических сетей, ремонт крыш) в один лот, что могло ограничить возможность принять участие в Конкурсах организациям, имеющим узкую специализацию (малые предприятия) и предоставила преимущества организациям, имеющим широкую специализацию.
Указанными действиями Администрация Кировского района СПб нарушила часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции», в соответствии с которыми запрещаются действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций которые могут привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по капитальному ремонту многоквартирных домов, в том числе при проведении данного Конкурса.
Указанные требования, предъявленные Администрацией к участникам не предусмотрены законодательством Российской Федерации, в т.ч. распоряжением Жилищного комитета от 10.04.2009 №77-р.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Администрацией Кировского района, выразившееся в осуществлении действий при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынках услуг по ремонту инженерных систем, электрических сетей, крыш многоквартирных домов, в том числе, путем создания преимущественных условий участия в конкурсе участникам конкурса, а именно, во введении в КД условий, которые:
- могут ограничить участие в Конкурсе узкоспециализированных предприятий (объединение в один лот технологически несвязанных работ);
- создают преимущественные условия участия в конкурсе участникам, существующим в качестве юридического лица продолжительное время (введение и применение критерия «Квалификация участника конкурса, выраженная в продолжительности существования с момента государственной регистрации» для оценки заявок участников).
2.Признать нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» Администрацией Кировского района, выразившееся в осуществлении действий при проведении конкурса на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые могли привести к ограничению конкуренции на рынках услуг по ремонту инженерных систем, электрических сетей, крыш многоквартирных домов, в том числе, путем создания преимущественных условий участия в конкурсе участникам.
3.Администрации Кировского района выдать предписание по статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» о недопущении при проведении конкурсов по отбору организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых с использованием субсидий, действий, которые являются препятствием для возникновения конкуренции (могут привести к ограничению конкуренции).
4.Рекомендовать Администрации Кировского района Санкт-Петербурга при проведении открытых конкурсов на право заключения договора на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет субсидий на долевое финансирование за счет средств Фонда содействия реформированию ЖКХ, либо не устанавливать норматив (минимум) по критерию «Квалификация участника конкурса, выраженная в обеспеченности кадровыми ресурсами», либо предъявлять требование о минимальном количестве специалистов для работ к претендентам на участие в конкурсе (если это предусмотрено техническими требованиями, стандартами, нормативными документами).
Председатель Комиссии
Ю.А. Матыцин
Члены Комиссии
Е.Л. Рябух
А.А. Птуха

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения и предписания антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.