Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 21.12.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 07 декабря 2010 года
Полный текст решения изготовлен 21 декабря 2010 года
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, созданная приказом от 30.08.2010 № 430-ОВ с изменениями от 08.10.2010 № 508-ОВ в составе:
Председатель Комиссии:
Коломийченко О.В. - руководитель управления,
Члены Комиссии:
Круглова Н.В. - заместитель руководителя управления;
Соколова И.П. - заместитель руководителя управления;
Асташенкова Е.И. - начальник отдела контроля органов власти;
Клименко И.В. - заместитель начальника юридического отдела,
Никитина М.Ф. - главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти,
рассмотрев дело № К03-193/10 по признакам нарушения Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга (адрес: 191167, Санкт-Петербург, Исполкомская ул., д.16, литера А) статьи 15, статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» при организации и проведении конкурса на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге, что может иметь своим результатом ограничение доступа к участию в конкурсе, ограничение конкуренции при проведении конкурса и на рынке пассажирских перевозок в Санкт-Петербурге,
Установила:
Основанием для возбуждения дела № К03-193/10 послужили заявления Производственного кооператива «Корма РАФ», ООО «Автобусная компания «БИ», поручение ФАС России от 09.07.2010 № АГ/21722, в которых указано, что Комитет по транспорту при проведении конкурса на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге путем укрупнения лотов и включение в один лот более одного маршрута ограничивают конкуренцию на рынке пассажирских перевозок. Кроме этого, лоты составлены с дисбалансом соотношения количества социальных и коммерческих маршрутов, т.е. в различных лотах соотношение социальных и коммерческих маршрутов различное. Соответственно в основу деления на лоты не брался принцип перекрестного финансирования, по которому часть прибыли от коммерческих маршрутов направляется на покрытие убытков от социальных маршрутов. Дисбаланс маршрутов приведет к созданию преимущественных условий осуществления деятельности одних хозяйствующих субъектов, ставших победителями по лотам с большим количеством коммерческих маршрутов, по отношению к другим хозяйствующим субъектам, принявшим на себя обязательства обслуживать большую часть социальных маршрутов города. В конкурсной документации определено количество подвижного состава по типам вместимости, автобусы большой вместимости (далее автобусы БВ) и автобусы средней вместимости (далее автобусы СВ) и установлен критерий оценки конкурсных заявок – год выпуска автобуса, что противоречит действующему законодательству.
Также в конкурсной документации отсутствует размер субсидии по каждому лоту, что не позволило хозяйствующим субъектам – участникам рынка произвести финансовые расчеты доходности участия в конкурсе по каждому лоту.
В соответствии с п.12 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение). Для реализации указанных полномочий Санкт-Петербургом принят закон от 19.01.2000 № 19-4 «О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге» (далее закон СПб № 19-4).
В законе СПб № 19-4 используется понятие - маршрут регулярных перевозок, предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписанию путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке. Вместе с тем, к маршрутам регулярных перевозок Комитет по транспорту относит социальные маршруты (в формулировке Закона СПб № 19-4 - маршруты перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, на которых перевозка пассажиров осуществляется по установленному Правительством Санкт-Петербурга тарифу и по проездным документам многоразового пользования, установленным Правительством Санкт-Петербурга (уполномоченным органом), в том числе льготных категорий пассажиров) (далее социальные) и коммерческие маршруты (в формулировке Закона СПб № 19-4 - маршруты перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте, на которых не осуществляется перевозка пассажиров по проездным документам многоразового пользования, установленным Правительством Санкт-Петербурга (уполномоченным органом), в том числе льготных категорий пассажиров) (далее коммерческие).
В соответствии со ст.6. Закона № 19-4 уполномоченный орган организует для перевозчиков конкурс, по результатам которого им предоставляется право осуществления перевозок по каждому установленному маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте. Конкурс на право осуществления перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах может проводиться по решению уполномоченного органа.
Во исполнение Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2000 № 19-4 «О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге» Комитет по транспорту является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга по:
установлению порядка организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок;
организации и проведению для перевозчиков конкурса;
установлению маршрутов регулярных перевозок с определением начальных и конечных пунктов маршрута.
Полномочиями по организации и проведению конкурса Комитет по транспорту наделен в соответствии с п.3.22 Положения о Комитете по транспорту, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2004 № 226.
Маршруты регулярных перевозок в Санкт-Петербурге утверждены распоряжением Комитета по транспорту Санкт-Петербурга от 10.09.2009 № 170-р «Об утверждении маршрутов регулярных перевозок в Санкт-Петербурге».
В соответствии с полномочиями Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга издано распоряжение от 26.02.2010 № 112-р «О порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок» и приказ от 11.03.2010 № 51 « О проведении конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок».
Конкурсная документация для проведения открытого конкурса на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге (далее - Конкурс) подготовлена и утверждена 29.04.2010 Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга.
Предметом Конкурса является право на заключение договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок, установленным распоряжением Комитета по транспорту от 10.09.2009 № 170-р «Об утверждении маршрутов регулярных перевозок в Санкт-Петербурге».
Каждый лот является объектом Конкурса. Конкурс проводился по 138 лотам. В каждом лоте различное соотношение социальных и коммерческих маршрутов (например: лот № 1 – 1 коммерческий, 1 социальный маршруты; лот № 10 – 2 коммерческих, 1 социальный маршруты; лот № 113 – 4 коммерческих, 4 социальных маршрута).
Принципы формирования лотов был рассмотрен Санкт-Петербургский городским судом, который 24.08.2010 вынес решение о том, что конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок должен проводиться по принципу «лот-маршрут». Указанное решение Городского суда Санкт-Петербурга было отменено определением Верховного суда РФ от 24.11.2010.
Пунктом 4 раздела 2 конкурсной документации установлены требования к автобусам Претендентов:
- Претендент должен обладать необходимым количеством Автобусов, для осуществления перевозок пассажиров по конкретным лотам, на правах собственности и/или аренды, хозяйственного ведения, безвозмездного пользования, лизинга или с использованием других финансовых схем приобретения Автобусов, или на ином законном основании, технические и конструкционные характеристики которых соответствуют требованиям, указанным в Конкурсной документации.
Субаренда автобусов не допускается. Имеющиеся или приобретаемые автобусы, как в отношении общей конструкции, так и в отношении внешнего и внутреннего оформления, должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации и всем требованиям настоящей Конкурсной документации. Год выпуска автобусов БВ должен быть не старше 2005 г., для автобусов СВ – 2007 г.
В случае если претендент в конкурсном предложении на лот указал, что заявляемые автобусы БВ или автобусы СВ будут представлены по договору поставки до 15.06.2011, он обязан в период с 01.01.2011 до момента поставки организовать перевозки пассажиров соответствующими автобусами, технические и конструкционные характеристики которых будут не хуже установленных характеристик автобусов по основному предложению, при этом год выпуска автобусов должен соответствовать требованиям конкурсной документации (альтернативное предложение).
Количество автобусов БВ и СВ определено для каждого лота.
Для определения победителя конкурса (по каждому отдельному лоту) п. 6 раздела 6 конкурсной документации установлены балльные критерии оценки заявок и порядок присвоения баллов по каждому критерию. По критерию оценки «оценка технических и конструкционных характеристик Автобусов БВ», оценка технических и конструкционных характеристик Автобусов БВ по основному предложению осуществлялась в баллах по следующим показателям.
| Год выпуска Автобуса | 2010 г.в., в том числе Автобусы по договору поставки до 15.12.2010 | 2010 или 2011г.в., в т.ч. автобусы по договору поставки со сроком до 15.06.2011 | 2009 | 2008 | 2007 | 2006 | 2005 |
| Балл | 150 | 140 | 120 | 100 | 90 | 80 | 70 |
Участнику конкурса была предоставлена возможность заявить на конкурс автобусы БВ, имеющиеся в наличии на дату объявления конкурса, технические и конструкционные характеристики которых не соответствуют требованиям, установленным в конкурсной документации. При этом год выпуска автобусов БВ по альтернативному предложению не должен быть старше 2005 года. Оценка технических и конструкционных характеристик Автобусов БВ по альтернативному предложению осуществлялась по следующим показателям:
| № п.п. | Показатели | Значения показателей в конкурсном предложении | баллы |
| 1 | Год выпуска автобуса | 2010 г.в. | 80 |
| 2009 г.в. | 50 | ||
| 2008 г.в. | 30 | ||
| 2007 г.в. | 20 | ||
| 2006 г.в. | 10 | ||
| 2005 г.в. | 0 | ||
| 2 | Уровень низкого пола, по крайней мере у двух первых служебных дверей по ходу движения автобуса | 100% | 40 |
| не менее 35% | 30 | ||
| менее 35 % | 0 | ||
| 3 | Экологическая безопасность | не ниже Евро 3 | 5 |
| не ниже Евро 2 | 0 | ||
| 4 | Количество служебных дверей* по правому борту автобуса, в том числе обязательное расположение 1-й служебной двери по ходу движения автобуса у отделения для водителя* (для осуществления водителем продажи проездных билетов пассажиру при входе в автобус) | Три | 10 |
| Две | 0 | ||
| 5 | Наличие ручных либо автоматизированных выдвижных аппарелей для перевозки пассажиров с ограниченными возможностями в передвижении | Есть | 5 |
| Нет | 0 | ||
| 6 | Трансмиссия | автоматическая | 5 |
| механическая | 0 | ||
| 7 | Наличие антиблокировочной системы тормозов | Есть | 5 |
| Нет | 0 |
Конкурсной документацией установлено, что технические и конструкционные характеристики автобусов БВ и автобусов СВ оценивались раздельно.
Таким образом, при прочих равных условиях, участники конкурса, имеющие в наличии автобусы выпуска не 2010 года, по балльной системе оценки не будут признаны победителями конкурса (например, за автобус БВ выпуска 2005 года участнику конкурса присваивается 70 баллов, а за автобус БВ выпуска 2010 года – 150 баллов).
В 2005 году, Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга был проведен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по городским автобусным маршрутам в 2006-2010 гг. Конкурс проводился по 37 лотам, включающим городские и пригородные социальные маршруты, объединенные в группы по принципу обеспечения миграционных потоков и предельный дополнительный объем транспортной работы на коммерческих маршрутах, приведенный к количеству автобусов, работающих на социальных маршрутах. Соотношения количества автобусов на социальных и коммерческих маршрутах было определено как 1/6.
Обязательными требованиями к участию в конкурсе являлось наличие на момент подачи Заявки 10 единиц подвижного состава большой вместимости, без предъявления требований к году выпуска автобусов.
Для победы в конкурсе 2005 года участникам рынка необходимо было иметь в наличии на любом законном основании автобусы большой вместимости. К участию в конкурсе были допущены 14 перевозчиков, победителями конкурса были признаны шесть перевозчиков (ОАО «Питеравто», ОАО «Третий парк», ООО «Петербургская транспортная компания», ООО «Вест-Сервис», ЗАО «Такси-2», ООО «Барс»). Проведение рассмотренного конкурса способствовало обновлению подвижного состава и приобретению автобусов БВ участниками рынка, т.к. были приобретены автобусы БВ 2005 и 2006 годов выпуска.
Таким образом, приобретя в 2005 году для участия в конкурсе необходимое количество автобусов БВ, действующие перевозчики не смогли участвовать в конкурсе 2010 года с имеющимся подвижным составом, не выработавшим свой ресурс полезного использования, поскольку набранное количество баллов не позволяло им выиграть указанный конкурс, при прочих равных условиях.
Действия Комитета по транспорту Санкт-Петербурга, установившего в конкурсной документации рассмотренный выше критерий оценки заявок, создают преимущества участникам конкурса, не имеющим подвижного состава в наличии на дату объявления конкурса, и ограничивают возможность участия в конкурсе перевозчиков, работающих на рынке пассажирских перевозок в настоящее время на основании договоров, заключенных с Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга по результатам проведенного в 2005 году конкурса, что запрещено статьей 17 Закона о защите конкуренции.
Источником компенсации затрат перевозчиков по перевозке пассажиров и багажа по регулируемому Правительством Санкт-Петербурга тарифу является бюджет Санкт-Петербурга.
В конкурсной документации отсутствует информация о размере субсидий на очередной финансовый год, что не позволило потенциальным участникам рынка произвести в полном объеме финансовые расчеты эффективности и доходности работы, по каждому лоту, в случае победы в конкурсе.
При этом, одним из критериев оценки заявок является оценка снижения предельного размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу.
Максимальный балл по указанному критерию -60, в случае предложения максимального процента (20%) снижения размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу.
При определении процента снижения предельного размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу Претенденту необходимо руководствоваться соответствующем распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (без указания реквизитов и редакций документа) и положениями конкурсной документации.
Объем предоставляемых субсидий за перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу устанавливается Законом Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год и дополнительно ежегодно корректируется в зависимости от процента снижения предельного размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу, установленного Претендентом в заявке на участие в конкурсе, с учетом изменения предельных нормативов эксплуатационных затрат на осуществление перевозки пассажиров и багажа автобусами на маршрутах регулярных перевозок, ежегодно утверждаемых распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга.
Комитет по транспорту Санкт-Петербурга письмом от 01.12.2010 № 01-31-8824/10-0-1 проинформировал Санкт-Петербургское УФАС России, что проектом постановления правительства Санкт-Петербурга будет определен порядок расчета субсидии как разницы между затратами на оказание услуг по перевозке и доходами, получаемыми от оказания услуг по перевозке. Объем затрат будет определяться на основании нормативов эксплуатационных затрат на осуществление перевозки пассажиров и багажа автобусами на социальных маршрутах, утверждаемых КЭРППиТ Санкт-Петербурга и транспортной работы по договору, с учетом полученного при проведении конкурса размера снижения. До момента проведения обследования доходности социального маршрута, при расчете доходов, получаемых от перевозок будет использоваться средняя доходная ставка по маршрутам, работающим по смешанному тарифу ГУП «Пассажиравтотранс» в соответствии с показателями утвержденного финансового плана на 2011 год. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ порядок предоставления субсидии на возмещение затрат или недополученных доходов определяется Правительством Санкт-Петербурга. По состоянию на 01.05.2010 в качестве исходных данных следует использовать предельные нормативы, утвержденные распоряжением КЭРППиТ Санкт-Петербурга от 07.04.2010 № 315-р.
При этом формула расчета предоставляемых субсидий отсутствует во всех документах, касающихся деятельности по перевозке пассажиров.
В условиях отсутствия показателей доходности каждого маршрута, входящего в лот, различного соотношения в лотах количества социальных и коммерческих маршрутов, может сложиться ситуация, когда прибыль от осуществления коммерческих перевозок не покроет убытки (с учетом бюджетного субсидирования) от осуществления перевозок по социальным маршрутам. Рассмотренный дисбаланс лотов может привести к созданию преимущественных условий осуществления деятельности одних хозяйствующих субъектов по отношению к другим хозяйствующим субъектам.
В целях недопущения нарушения антимонопольного законодательства Комитету по транспорту Санкт-Петербурга необходимо формировать лоты с учетом доходности каждого маршрута (социального и коммерческого), включенного в лот и предусмотреть финансирование недополученных доходов от осуществления перевозок по коммерческим маршрутам.
Действия Комитета по транспорту Санкт-Петербурга, установившего в конкурсной документации балльный критерий оценки снижения предельного размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу, без указания размера возмещаемых затрат на очередной финансовый год и расчета размера субсидий, может создать необоснованные препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Конкурсная документация не разделяет маршруты на социальные и коммерческие. Все перевозки осуществляются по маршрутам регулярных перевозок, проходящим по территории Санкт-Петербурга. В Проекте договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок отсутствует специфика и особенность пассажирских перевозок по коммерческим маршрутам. По смыслу указанного проекта договора все пассажирские перевозки осуществляются по регулируемому тарифу, и соответственно по всем маршрутам предоставляется субсидия.
Проект договора также содержит обязанность Комитета по транспорту Санкт-Петербурга возмещать затраты и/или недополученные доходы в размере утвержденных бюджетных ассигнований…(п. 2,2,4 договора).
Таким образом, Комитету по транспорту Санкт-Петербурга необходимо предусмотреть возмещение перевозчикам недополученных доходов при выполнении транспортной работы по соответствующим лотам, на основе проведения оценки доходности всех маршрутов, входящих в лот (социальных и коммерческих). При этом должна быть обеспечена равновыгодность лотов. По которым проводится конкурс.
В конкурсе, проведенном Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга в 2005 году также одним из критерием оценки конкурсных предложений по конкретному лоту являлась минимальная обоснованная величина субсидий на выполнение перевозок по социальным маршрутам. При этом конкурсная документация содержала размер субсидии на очередной финансовый год, что позволяло участникам конкурса произвести необходимые финансовые расчеты в целях определения возможности снижения величины субсидии.
Анализ текстов договоров, заключенных Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга по результатам конкурса 2005 года, в сравнении с проектом договора конкурсной документации выявил следующее.
Источник финансирования не изменился – бюджет Санкт-Петербурга. Предмет финансирования один и тот же - субсидии перевозчикам за перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу.
Таким образом, у Комитета по транспорту Санкт-Петербурга отсутствовали объективные причины проводить конкурс без указания размера бюджетных ассигнований (субсидий) на очередной финансовый год, либо в их отсутствие вводить критерий оценки конкурсных заявок – «снижение предельного размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу».
Действия Комитета по транспорту Санкт-Петербурга по не установлению в конкурсной документации размера бюджетного финансирования на очередной финансовый год и установление рассмотренного критерия оценки конкурсных заявок создают препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и содержат признаки нарушения п. 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
По информации участников рынка пассажирских перевозок – действующих перевозчиков, они не смогли принять участие в рассмотренном конкурсе по следующим причинам:
- принципы формирования лотов, заложенные в конкурсную документацию, создали условия, при которых часть лотов казались более привлекательными, а остальные заведомо убыточными;
- балльная система, на основании которой могли бы быть сделаны выводы о победе одного из участников конкурса, предоставляла преимущества для тех, кто на момент проведения конкурса не имел подвижного состава;
- отсутствие в конкурсной документации информации по доходности маршрутов и размерах возможных бюджетных дотаций по ним, что не позволило в полной мере произвести финансовые расчеты по доходам.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях Комитета по транспорту Санкт-Петербурга при организации и проведении конкурса на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге нарушения:
1.1.п. 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившиеся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, путем установления в конкурсной документации критерия оценки снижения предельного размера возмещения затрат перевозчика на перевозку пассажиров и багажа по регулируемому тарифу, без указания размера возмещаемых затрат на очередной финансовый год и расчета размера субсидий, что может привести к ограничению конкуренции на рынке пассажирских перевозок в Санкт-Петербурге.
1.2.статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» выразившиеся в ограничении доступа к участию в конкурсе, путем установления в конкурсной документации критерия оценки по году выпуска автобусов большой и средней вместимости, что имеет своим результатом ограничение конкуренции при проведении конкурса
2.Выдать Комитету по транспорту предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при организации пассажирских перевозок в Санкт-Петербурге и последующих конкурсов на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге.
Председатель Комиссии
Коломийченко О.В.
Члены Комиссии
Круглова Н.В.
Соколова И.П.
Асташенкова Е.И.
Клименко И.В.
Никитина М.Ф.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.