Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 10.02.2009 г № Б/Н

В отношении Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций»

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее Комиссия) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии
Круглова Н.В. – заместитель руководителя Управления.
Члены Комиссии:
Асташенкова Е.И. – начальник отдела контроля органов власти;
Клименко И.В. – заместитель начальника юридического отдела;
Никитина М.Ф. – главный специалист -эксперт отдела контроля органов власти,
рассмотрела:
- дело № К03-348/08, возбужденное по признакам нарушения Правительством Санкт-Петербурга (190060, Санкт-Петербург, Смольный), Комитетом по строительству Санкт-Петербурга (190000, Санкт-Петербург, наб. р. Мойки, 76), Санкт-Петербургским ГУ «Управление инвестиций» (190000, Санкт-Петербург, пер. Пирогова, 5/76) статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» при принятии Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 01.04.2008 № 345 «О проведении изыскательских работ на земельном участке, расположенном по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой)» (далее постановление Правительства Санкт-Петербурга № 345), выразившимся в предоставлении земельного участка для проведения изыскательских работ без проведения торгов;
- ходатайства Санкт-Петербургского ГУ «Управление инвестиций», ООО «Невзоров От Эколь» об отложении рассмотрения дела № К03-348/08, в связи с рассмотрением 13 арбитражным апелляционным судом апелляционной жалобы ООО «Новые инвестиционные технологии» о признании недействительным постановления Правительства СПб № 345 (арбитражное дело № А56-19474/2008),
Установила:
В Санкт-Петербургское УФАС России поступило заявление ООО «Новые инвестиционные технологии» о признаках нарушения антимонопольного законодательства при предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой) (далее земельный участок) для проведения изыскательских работ.
В заявлении и материалах содержится информация о необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта – ООО «Новые инвестиционные технологии», а именно: в недопущении и ограничении конкуренции при предоставлении в аренду для проведения изыскательских работ земельного участка по адресу: Курортный район, г.Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой). Постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 345 указанный земельный участок при наличии двух претендентов предоставлен без проведения торгов ООО «Невзоров От Эколь» для проведения изыскательских работ.
Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции») запрещает органам власти принимать акты и (или) совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Процедура предоставления земельных участков в Санкт-Петербурге регламентирована Земельным кодексом РФ, законом Санкт-Петербурга от 17.06.2004 № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга» и изданным в его исполнение постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2004 № 1592 «Об утверждении Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции» (далее Постановление № 1592).
1.В соответствии с установленной процедурой ООО «Новые инвестиционные технологии» 17 августа 2007 года подало заявление в ГУ «Управление инвестиций» о предоставлении земельного участка для проектирования и строительства медицинского комплекса по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, в районе 38 км. Приморское шоссе, на въезде к санаторию «Белые ночи».
Для рассмотрения заявления (индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 492-ННН-05), ГУ «Управление инвестиций» получило, предусмотренные Постановлением № 1592, заключения органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных организаций:
- Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга от 06.09.2007 № 1-4-33603/5 о том, что в соответствии с Генеральным планом, рассматриваемый земельный участок расположен в зоне отдыха, досуга и развлечений, туризма и санаторно-курортного лечения, гостиниц и пансионатов различного типа, дачного фонда (Р3). Указанным письмом КГА Санкт-Петербурга подтвердил возможность размещения объектов недвижимости по указанному адресу в рамках разрешенных функций по данной территории и согласовал возможность проведения торгов по полному пакету для предоставления участка для строительства, проведения изыскательских работ;
- Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 20.09.2007 № 11-977;
- Администрации Курортного района Санкт-Петербурга от 24.09.2007 № 10-4152/07.
- Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 28.09.2007 № 27887/к;
- Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга от 15.10.2007 № 24841-13;
- Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 27.12.2007 № 2-14663.
Администрация Курортного района Санкт-Петербурга письмом от 07.02.2008 № 13-383/08 обратилась к Губернатору Санкт-Петербурга о предоставлении ООО «Новые инвестиционные технологии» земельного участка по адресу: г. Сестрорецк, 38 км Приморского шоссе, на въезде к санаторию «Белые ночи» в целях строительства медицинского центра, в связи с отсутствием в Курортном районе Санкт-Петербурга родильного дома. Губернатор Санкт-Петербурга резолюцией поручила вице-губернатору Санкт-Петербурга А.И.Вахмистрову принять решение в установленном порядке.
На основании полученных заключений органов исполнительной власти и иных организаций, ГУ «Управление инвестиций» подготовило сводное заключение от 12.02.2008 № 4/2065/08 о том, что заявление инвестора подлежит дальнейшему рассмотрению в соответствии с разделом 3 Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, утвержденного Постановлением № 1592 и данный адрес, в соответствии с пунктом 1.6.2. раздела 1 указанного Положения может быть включен в перечень объектов недвижимости, в отношении которых планируется проведение торгов на право строительства и реконструкции, либо конкурса на право подготовки документации для проведения торгов.
Сводное заключение не было доведено до сведения заявителя, несмотря на то, что в соответствии с п. 2.10. Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, о результатах рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка для проведения изыскательских работ потенциальный инвестор уведомляется ГУ «Управление инвестиций» в письменной форме в десятидневный срок со дня подписания сводного заключения с приложением заверенных копий сводного заключения.
Таким образом, по заявлению (инвестиционному предложению) ООО «Новые инвестиционные технологии» от 17 августа 2007 года подготовлен полный пакет документов, необходимый для рассмотрения и принятия решения о предоставлении земельного участка для изыскательских работ.
2.В соответствии с установленной процедурой ООО «Невзоров От Эколь» 05 октября 2007 года подало заявление в ГУ «Управление инвестиций» о предоставлении земельного участка для строительства досугово-развлекательного и учебно-методического центра Конной школы с гостиницей по адресу: Санкт-Петербург, пос. Солнечное, 38 км. Приморского шоссе, у д.2а. В дальнейшем данный земельный участок был идентифицирован под адресом: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой).
Для рассмотрения указанного заявления (индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 492-ННН-05) ГУ «Управление инвестиций» использовало заключения органов исполнительной власти Санкт-Петербурга и иных организаций, которые были получены в ходе рассмотрения заявления ООО «Новые инвестиционные технологии», в том числе письмо КГА от 06.09.2007 № 1-4-33603/05, а также сводное заключение от 12.02.2008 № 4/2065/08. Кроме этого, ГУ «Управление инвестиций» направило запрос от 14.02.2008 в Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга о возможности предоставления земельного участка для строительства учебно-методического центра Конной школы ООО «Невзоров От Эколь» (индивидуальный реестровый номер инвестиционного проекта 492-ННН-05).
Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга письмом от 05.03.2008 № 1-1-10887/5 сообщил, что в связи с отсутствием родильного дома на территории Курортного района, и принимая во внимание местоположение участка – в комплексе с учреждениями санаторно-курортного лечения, транспортную доступность участка и обеспеченность инженерными коммуникациями, по инициативе Администрации Курортного района Санкт-Петербурга, рассматриваемый участок рекомендован Комитетом на инвестиционных условиях для размещения комплекса родильного дома для обслуживания жителей района. Указанным письмом Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга подтвердил планировочную обоснованность размещения на земельном участке социально направленного объекта – родильного дома.
Администрация Курортного района Санкт-Петербурга письмом 07.03.2008 № 10-872/08 проинформировала ГУ «Управление инвестиций», что «не имеет возможности согласовать размещение результата инвестирования и проведение изыскательских работ по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, в районе 38 км. Приморское шоссе, на въезде к санаторию «Белые ночи» с целью строительства учебно-методического центра Конной школы».
До подачи заявления в ГУ «Управление инвестиций», ООО «Невзоров От Эколь» письмом от 30.08.2007 обратилось к Губернатору Санкт-Петербурга с просьбой выделить целевым назначением земельный участок по адресу: г. Сестрорецк, 38 км. Приморского шоссе. Губернатор Санкт-Петербурга резолюцией от 31.08.2007 поручила вице-губернатору А.И.Вахмистрову принять решение в установленном порядке.
Таким образом, по заявлению (инвестиционному предложению) ООО «Невзоров От Эколь» от 05 октября 2007 года подготовлен полный пакет документов, необходимый для рассмотрения и принятия решения о предоставлении земельного участка для изыскательских работ.
3.10 декабря 2007 года в Комитете по строительству Санкт-Петербурга состоялось совещание по вопросу реализации инвестиционного проекта по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, в районе 38 км. Приморское шоссе, на въезде к санаторию «Белые ночи» (протокол № 128).
На совещании присутствовали представители Комитета по строительству Санкт-Петербурга, Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, администрации Курортного района Санкт-Петербурга, ГУ «Управление инвестиций». Из текста протокола следует, что на совещании рассматривались инвестиционные предложения ООО «Новые инвестиционные технологии» и ООО «Невзоров От Эколь», возможность и целесообразность строительства на данной территории объектов, предложенных инвесторами.
Согласно п. 2 протокола к сведению принята информация Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга и администрации Курортного района Санкт-Петербурга о целесообразности строительства родильного дома на земельном участке в связи с наличием объективных обстоятельств (функциональная зона согласно Генеральному плану, наличие сетей, транспортная доступность).
В соответствии с п. 3 протокола Комитету по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга рекомендовано направить в адрес Комитета по строительству Санкт-Петербурга и ООО «Невзоров От Эколь» письма по вопросу предоставления альтернативного земельного участка для размещения учебно-методологического центра. Комитет по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга письмом от 27.12.2007 № 1-1-56215/5 предложил ООО «Невзоров От Эколь» рассмотреть вопрос о размещении учебно-методологического центра Конной школы по альтернативным адресам.
Аналогичного предложения о предоставлении альтернативного земельного участка в адрес ООО «Новые инвестиционные технологии» не поступало.
Таким образом, на указанном совещании рассматривались инвестиционные предложения 2-х потенциальных инвесторов, имеющих полный пакет документов, необходимый для предоставления земельного участка для проведения изыскательских работ и было рекомендовано одному из них (ООО «Невзоров От Эколь») рассмотреть альтернативные адреса.
4.В соответствии с п. 3.5.1.1. Положения о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, письменное поручение Губернатора Санкт-Петербурга о предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта подлежит исполнению Комитетом по строительству путем подготовки в установленном порядке проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга о предоставлении объекта недвижимости в аренду для проведения изыскательских работ.
Согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга производится на совещании, проводимом вице-губернатором Санкт-Петербурга, отвечающим за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства в порядке, установленном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 N 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга". До сведения участников совещания доводится информация ГУ «Управления инвестиций» о количестве потенциальных инвесторов, изъявивших желание осуществлять инвестиционную деятельность в отношении объекта недвижимости.
13 марта 2008 года состоялось совещание с участием вице-губернатора А.И.Вахмистрова по вопросу согласования проектов постановлений Правительства Санкт-Петербурга, подготовленных для рассмотрения на заседании Правительства Санкт-Петербурга, на которое Комитетом по строительству Санкт-Петербурга был вынесен проект постановления Правительства Санкт-Петербурга «О проведении изыскательских работ на земельном участке, расположенном по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой)», ООО «Невзоров От Эколь». Информация о наличии инвестиционного предложения ООО «Новые инвестиционные технологии» на рассмотрение совещания не выносилась. При этом участники совещания – органы исполнительной власти и организации, участвующие в процедуре подготовки пакетов документов по инвестиционным предложениям, обладали информацией о наличии двух инвестиционных предложений на данный земельный участок.
Позиция Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга, изложенная в письме от 05.03.2008 № 1-1-10887/5, о целесообразности размещения на земельном участке комплекса родильного дома для обслуживания жителей района и позиция Администрации курортного района Санкт-Петербурга о невозможности согласования проведения изыскательских работ с целью строительства учебно-методического центра Конной школы не была доведена до сведения участников совещания.
По объяснениям Комитета по строительству Санкт-Петербурга поручение Губернатора Санкт-Петербурга вице-губернатору А.И.Вахмистрову на обращении ООО «Невзоров От Эколь» было исполнено путем подготовки проекта постановления Правительства СПб № 345 «О проведении изыскательских работ на земельном участке, расположенном по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой)». Комиссия отмечает, что поручение Губернатора Санкт-Петербурга вице-губернатору А.И.Вахмистрову по инвестиционному предложению ООО «Новые инвестиционные технологии» аналогичным образом не исполнено.
Рассмотренные действия Комитета по строительству Санкт-Петербурга, ГУ «Управление инвестиций» привели к созданию неравных условий предоставления земельного участка, что может необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и запрещено п.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции».
В соответствии с аналитическим отчетом по результатам проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, подготовленным Санкт-Петербургским УФАС России, продуктовые границы рассматриваемого рынка определены, как рынок инвестиционно-строительных услуг (работ). Географические границы рынка инвестиционно-строительных услуг (работ), включающего предоставление (приобретение) права аренды земельного участка, определены границами земельного участка: Курортный район, г.Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой). Потенциальные инвесторы, подавшие инвестиционные предложения на рассматриваемый земельный участок, являются конкурентами. ООО «Новые инвестиционные технологии» и ООО «Невзоров От Эколь» являются конкурентами на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) в определенный период времени, а именно при прохождении процедуры получения права аренды земельного участка для строительства.
При этом ООО «Новые инвестиционные технологии» и ООО «Невзоров От Эколь» являясь инвесторами, находились в отношениях прямой конкуренции за право аренды одного и того же земельного участка для использования его с одинаковой целью - строительство.
На стадии получения земельного участка конкуренция имеет место не на самом рынке инвестиционно-строительных услуг (работ), а на входе на рынок, т.е. конкуренция состоит в соперничестве за право заключения договора аренды земельного участка, в данном случае с целью выполнения изыскательских работ. Такое соперничество может быть обеспечено на торгах.
Поскольку право предоставления земельных участков (на торгах или целевым назначением) принадлежит органу исполнительной власти (Правительству Санкт-Петербурга) и оформляется соответствующим актом (постановлением), то органы власти при принятии решений могут влиять на конкурентные отношения между хозяйствующими субъектами.
Фактически, при наличии 2 потенциальных инвесторов на земельный участок по рассматриваемому адресу, конкуренция между ними не была обеспечена (недопущена), торги объявлены не были.
ООО «Невзоров От Эколь» вне конкурентной борьбы, т.е. целевым назначением (без проведения торгов), получило право на заключение договора аренды земельного участка для проведения изыскательских работ. Предоставление земельного участка целевым назначением ставит получателя земельного участка в преимущественное положение по сравнению с его конкурентами как при доступе на товарный рынок, так и при осуществлении деятельности на товарном рынке, что может создать необоснованные препятствования осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам и запрещено антимонопольным законодательством и законодательством об инвестиционной деятельности.
В условиях, когда на право заключения договора аренды претендовало два потенциальных инвестора, являющихся конкурентами на рынке инвестиционно-строительных услуг и было подано два инвестиционных предложения, рассмотрение на совещании с участием вице-губернатора только одного инвестиционного предложения является признаком ограничения конкуренции в соответствии с п.17 ст.4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции».
В соответствии с п.1 ст.3 закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 №282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» решение о предоставлении объектов недвижимости для целей строительства и реконструкции принимается Правительством Санкт-Петербурга.
Право заключения договора аренды земельного участка для строительства возникает только на основании правового акта Правительства Санкт-Петербурга. Ни один другой орган власти не обладает такими полномочиями.
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.09.2008 № 1592 утверждено Положение о порядке принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства и реконструкции, в том числе земельных участков. В этой процедуре задействован целый ряд исполнительных органов государственной власти и организаций Санкт-Петербурга. При этом в п. 1.1. ч.1 Положения установлено, что положение определяет порядок их взаимодействия, в том числе при регулировании правоотношений, связанных с предоставлением земельный участков.
Следовательно, задействованные в указанной процедуре органы власти как самостоятельные субъекты публичных правоотношений, будучи встроенные в единую процедуру, когда от решения каждого предыдущего органа зависит решение последующего органа, не могут рассматриваться как совершенно независимые органы. Правительство Санкт-Петербурга, утвердившее единый порядок принятия решения, в соответствии с которым оно (Правительство СПб) реализует властные полномочия, установленные им же утвержденной административной процедурой, находясь на заключительной стадии указанной административной процедуры и принимая окончательное решение о способах и условиях предоставления земельных участков, должно давать оценку решениям предыдущих органов.
Подготовка и принятие постановления Правительства Санкт-Петербурга завершает процедуру принятия решения о предоставлении земельного участка и решение любого задействованного в процедуре органа, а также окончательное постановление Правительства СПб не может быть рассмотрено отдельно от процедуры предоставления земельного участка в аренду для проведения изыскательских работ.
Возможность предоставления земельного участка для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год предусмотрена п.7 ст.22 Земельного кодекса РФ. Именно со ссылкой на данную норму издано постановление Правительства СПб № 345, на основании которого между Комитетом по управлению городским имуществом и ООО «Невзоров От Эколь» заключен договор аренды земельного участка для проведения изыскательских работ.
Земельным кодексом РФ на настоящий момент предусмотрен ещё один механизм предоставления земельных участков для проведения изыскательских работ. В качестве одной из целей установления публичного сервитута на землю, в ч.9 п.3 ст.23 Земельного кодекса РФ, названо временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских работ. В соответствии с п.2 ст.23 Земельного кодекса РФ публичный сервитут устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. Фактически установление публичного сервитута осуществляется в пользу неограниченного круга лиц, т.е. всех заинтересованных в строительстве объекта инвесторов.
Следовательно, применение данной нормы при наличии на один и тот же земельный участок нескольких инвестиционных предложений о строительстве объектов разного функционального назначения (но соответствующих функциональной зоне согласно Генеральному плану), позволит оценить значимость всех инвестиционных предложений, выявить наилучшее функциональное назначение земельного участка, целесообразность реализации того или иного предложения на конкретном месте, учесть мнение жителей, а также установить возможность (невозможность) строительства того или иного объекта.
Представитель Правительства Санкт-Петербурга представил в материалы дела № К03-348/08 не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по делу № А56-19474/2008 об отказе в удовлетворении искового заявления ООО «Новые инвестиционные технологии» о признании недействительным Постановления Правительства Санкт-Петербурга №345.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что в заседании Комиссии не переоценивалось решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, принятое по делу № А56-19474/2008.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Ходатайства Санкт-Петербургского ГУ «Управление инвестиций», ООО «Невзоров От Эколь» об отложении рассмотрения дела № К03-348/08,оставить без удовлетворения.
2.Признать в действиях Правительства Санкт-Петербурга, Комитета по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций» нарушение ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135 ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в недопущении, ограничении конкуренции на рынке инвестиционно-строительных услуг (работ) при предоставлении земельного участка по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой) для проведения изыскательских работ без проведения торгов.
3.Выдать Правительству Санкт-Петербурга, Комитету по строительству Санкт-Петербурга, СПб ГУ «Управление инвестиций» предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при предоставлении земельного участка по адресу: Курортный район, г. Сестрорецк, Приморское шоссе, участок 1 (севернее пересечения с Заречной дорогой).
Председатель Комиссии
Н.В.Круглова
Члены Комиссии:
Е.И.Асташенкова
И.В.Клименко
М.Ф.Никитина