Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 05.09.2011 г № Б/Н

Резолютивная часть решения объявлена 22 августа 2011 года
Полный текст решения изготовлен 5 сентября 2011 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России) в составе:
Председателя Комиссии:
Коломийченко О.В. – руководителя управления
Членов Комиссии:
Асташенковой Е.И. – начальника отдела контроля органов власти;
Клименко И.В. – заместителя начальника юридического отдела;
рассмотрев дело № К03-161/11 о признаках нарушения в действиях Губернатора Санкт-Петербурга (191060, Санкт-Петербург, Смольный), Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., 6) ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся во внесении на рассмотрение и принятии Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35 «О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург» (далее Закон Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35), наделяющего государственные унитарные предприятия и государственные учреждения Санкт-Петербурга, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию услуг, которые могут оказывать хозяйствующие субъекты различных форм собственности на конкурентных рынках,
Установила:
Санкт-Петербургское УФА России в 2010 году письмами от 21.04.2010 № 03/3508, от 03.12.2010 № 03/13257 направляло в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга замечания на статью 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35, а также на проекты Законов Санкт-Петербурга о внесении изменений в ст.7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35, указывая, что в перечень работ и услуг, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно подведомственными исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, включены работы и услуги, оказываемые хозяйствующими субъектами различных форм собственности на конкурентных рынках, что может привести к созданию преимущественных условий деятельности на товарных рынках отдельным хозяйствующим субъектам (государственным учреждениям, государственным унитарным предприятиям),
а именно работы и услуги по:
транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга,
гостиничному обслуживанию органов государственной власти и официальных делегаций, посещающих Санкт-Петербург,
обеспечению деятельности представительств органов государственной власти Санкт-Петербурга в иных субъектах Российской Федерации,
организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга,
проведении официальных мероприятий от имени Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга,
техническому обслуживанию и ремонту объектов гражданской обороны, предназначенных для органов государственной власти Санкт-Петербурга,
коммунально-эксплуатационному обслуживанию помещений, занимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга,
проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта,
содержанию мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений,
обеспечению эксплуатации, развития и защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга,
обеспечению эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Санкт-Петербурга,
информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга,
обеспечению координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий,
обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности,
оказанию телекоммуникационных услуг органам государственной власти Санкт-Петербурга,
централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге,
погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки,
обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению,
выполнению аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения.
Федеральная антимонопольная служба письмом от 21.03.2011 № ИА/9600 указала, что исключительность полномочий органов исполнительной власти на выполнение определенных работ и услуг должна подтверждаться соответствующими документами и сведениями, с целью установления полномочий государственных унитарных предприятий по осуществлению работ или услуг, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти, такой орган исполнительной власти обязан принять (издать) нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, в котором должны быть указаны работы, услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно государственными унитарными предприятиями. В этом же письме Федеральная антимонопольная служба подтвердила, что положение статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35, наделяющее государственные унитарные предприятия и государственные учреждения Санкт-Петербурга, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга исключительными полномочиями по выполнению вышеуказанных работ и оказанию услуг, не является правовым основанием для заключения государственного контракта без проведения торгов. Закрепление в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации – Законе Санкт-Петербурга исключительных полномочий хозяйствующего субъекта по выполнению работ и оказанию услуг, рынок которых является конкурентным, а также передача ему ряда полномочий органа власти влечет ограничение конкуренции и содержит признаки нарушения ст.15 Закона о защите конкуренции.
Письмами от 14.04.2011 № 03/3917 и № 03/3935 в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга (соответственно) была направлена позиция Федеральной антимонопольной службы применительно к ст.7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 для рассмотрения и принятия мер по приведению указанного закона в соответствие с требованиями Закона о защите конкуренции.
Письмом вх.№ 6736 от 23.05.2011 вице-губернатор Санкт-Петербурга сообщил, что «в ближайшее время будет подготовлен проект Закона Санкт-Петербурга о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35…с целью приведения его в соответствие с положениями федерального законодательства».
Письмом вх.№ 7060 от 30.05.2011 председатель Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга сообщил, что «в настоящее время комитетом по законодательству разрабатывается проект Закона Санкт-Петербурга о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35…в целях приведения положений указанного Закона в соответствие с требованиями федерального законодательства».
Поскольку в течение трех месяцев проект Закона Санкт-Петербурга о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35, а также информация о фактической разработке указанного проекта в Санкт-Петербургское УФАС России не поступила, Санкт-Петербургское УФАС России на основании п.3 ч.2 ст.39 Закона о защите конкуренции возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства № К03-161/11.
Определениями от 18.07.2011 № 03/7635, от 29.07.2011 № 03/8087 у Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга была запрошена информация, необходимая для установления факта наличия или отсутствия нарушения антимонопольного законодательства, а именно:
перечень (наименование с реквизитами) государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Санкт-Петербурга, наделенных исключительными полномочиями по выполнению соответствующих работ или оказанию соответствующих услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга по каждому виду работ, услуг, поименованных в ст.7.1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35,
нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, наделяющие конкретные государственные унитарные предприятия и государственные учреждения Санкт-Петербург исключительными полномочиями по перечню статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35,
пояснительные записки к проекту закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35, а также вносимым в него изменениям, в части положений статьи 7.1.
Письмом от 12.08.2011 № 1414-юр (вх.№ 10615 от 12.08.2011) Законодательное Собрание Санкт-Петербурга представило письменные пояснения и заверенные копии законов и законопроектов с текстами пояснительных записок. Письмом от 15.08.2011 № 20-35-1771/11-0-1 (вх.№ 10696 от 16.08.2011) Юридический комитет Администрации губернатора Санкт-Петербурга представил позицию губернатора Санкт-Петербурга по делу №К03-161/11.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России исследовала доказательства, представленные сторонами по делу №К03-161/11, заслушала лиц, участвующих в деле, и установила следующее.
В соответствии со ст.30 Устава Санкт-Петербурга к полномочиям Законодательного собрания Санкт-Петербурга относится принятие Устава Санкт-Петербурга, поправок к нему, законов Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга в пределах полномочий Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга. Полномочия по управлению и распоряжению собственностью Санкт-Петербурга, согласно ст.44 Устава Санкт-Петербурга, Закона Санкт-Петербурга «О Правительстве Санкт-Петербурга» отнесены к ведению Правительства Санкт-Петербурга. Составление и ведение перечня государственных предприятий и учреждений Санкт-Петербурга, по представленным пояснениям, не отнесено к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в связи с чем соответствующая информация и запрашиваемый перечень Законодательным Собранием Санкт-Петербурга не представлены.
Закон Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, дополнен ст.7-1 Законом Санкт-Петербурга 19.12.2007 № 681-127 (с изменениями от 18.06.2008 № 392-64, 20.05.2009 № 235-50, от 24.06.2009 № 314-56, 23.06.2010 № 393-100, 19.01.2011 № 2-13).
Согласно ч.3 ст.1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35, настоящий закон устанавливает полномочия предприятий и учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга и осуществляющих выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга.
В части 1 ст.4 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 указано, что создание предприятий и учреждений, принятие решений об участии Санкт-Петербурга в иных коммерческих и некоммерческих организациях осуществляется в случаях, если деятельность соответствующей организации осуществляется в целях обеспечения исполнения органами государственной власти Санкт-Петербурга полномочий Санкт-Петербурга по предметам ведения Санкт-Петербурга, определяемых Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.
Статья 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 наделяет исключительными полномочиями предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга и осуществляющие выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга.
Согласно пояснительной записке к проекту Закона Санкт-Петербурга «О внесении изменения в Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35», статья 7-1 введена в целях применения п.5.ч.2.статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) путем размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), которым в данном случае является государственное предприятие или учреждение.
Пунктом 5 ч.2 ст.55 Закона о размещении заказов установлено, что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, размещение государственного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на основании ст.55 Закона о размещении заказов носит исключительный характер, данная норма применяется в том числе, в связи с отсутствием соответствующего конкурентного рынка.
В соответствии со ст.120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. В соответствии с п.1 ст.49, п.3 ст.50, п.1 ст.120, п.2 ст.298 ГК РФ государственное (муниципальное) учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью. Специальная правоспособность учреждения должна быть установлена законом или иным правовым актом. Согласно статье 298 Кодекса учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только в том случае, если такое право ему предоставлено учредительными документами.
В соответствии со ст.113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ и Федеральным законом от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Статья 8 Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях содержит исчерпывающий перечень случаев создания государственных (муниципальных) предприятий:
необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
необходимость осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
необходимость разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 (в ред. от 29.11.2000) установлено, что «для оптимизации количества унитарных предприятий необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно - правовой формы.
Исключительными полномочиями по транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Смольнинское», находящееся в ведении Администрации Губернатора Санкт-Петербурга. Письменного обоснования наделения указанного предприятия исключительными полномочиями не представлено, в заседании Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России представитель Губернатора Санкт-Петербурга указал на постановление Правительства РФ от 01.12.2006 № 737 «О специальных световых и звуковых сигналах». Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что указанное постановление не является основанием для заключения государственного контракта на транспортное обслуживание способом у единственного поставщика.
На территории Санкт-Петербурга существует конкурентный рынок транспортных услуг, в том числе для органов власти, расположенных на территории города, на котором осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты различных организационно - правовых форм.
Исключительными полномочиями по:
гостиничному обслуживанию органов государственной власти и официальных делегаций, посещающих Санкт-Петербург, наделено Санкт-Петербургское государственное учреждение Управление гостиничного хозяйства при Администрации Губернатора Санкт-Петербурга,
организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга, наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Комбинат питания «Смольнинский», находящееся в ведении Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.
проведению официальных мероприятий от имени Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в том числе организации общественного питания при проведении указанных мероприятий, наделены Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Комбинат питания «Смольнинский» и Санкт-Петербургское государственное учреждение Управление гостиничного хозяйства при Администрации Губернатора Санкт-Петербурга.
В обоснование наделения указанных организаций исключительными полномочиями, указано на п.27 ч.2 ст.55 Закона о размещении заказов, согласно которому размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если осуществляется размещение заказа на оказание услуг, связанных с обеспечением визитов глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, руководителей международных организаций, парламентских делегаций, правительственных делегаций, делегаций иностранных государств (гостиничное, транспортное обслуживание, эксплуатация компьютерного оборудования, обеспечение питания).
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что в п.27 ч.2 ст.55 Закона о размещении заказов обозначен исчерпывающий перечень лиц и делегаций, заказ на связанные с обеспечением визитов которых услуги может размещаться у единственного исполнителя, и определен исчерпывающий перечень таких услуг. Соответственно, этот пункт не может применяться в случаях визита иных лиц и делегаций, а также при размещении заказа на оказание иных услуг.
Фактически статья 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 расширяет перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) относительно перечня, содержащегося в п.27 ч.2 ст.55 Закона о размещении заказов. Кроме того, статья 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 введена в целях применения п.5.ч.2.статьи 55 Закона о размещении заказов. Для применения п.27 ч.2 ст.55 Закона о размещении заказов установление исключительных полномочий государственных предприятий или учреждений не требуется. При этом в пункте п.27 ч.2 ст.55 отсутствует указание на то, что при применении данного пункта единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) должны быть государственные предприятия или учреждения.
На территории Санкт-Петербурга существуют конкурентные рынки гостиничных услуг, услуг общественного питания, на которых осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты различных организационно - правовых форм.
Организации, наделенные исключительными полномочиями по:
техническому обслуживанию и ремонту объектов гражданской обороны, предназначенных для органов государственной власти Санкт-Петербурга,
коммунально-эксплуатационному обслуживанию помещений, занимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга,
выполнению аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения
не названы в письменных пояснениях сторон по делу.
Исключительными полномочиями по оказанию телекоммуникационных услуг органам государственной власти Санкт-Петербурга наделены Санкт-Петербургские государственные унитарные предприятия «Информационно-аналитический центр» и «АТС Смольного», находящиеся в ведении Комитета по информатизации и связи.
В обоснование включения названных работ и услуг в перечень исключительных полномочий государственных предприятий или учреждений указано на п.4 ст.8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в части касающейся необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что данное положение федерального закона не соотносится с содержанием статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35. Фактически, государственные предприятия или учреждения наделены исключительными полномочиями по выполнению работ по техническому, эксплуатационному обслуживанию и ремонту зданий и помещений, обеспечению коммунальными и телекоммуникационными услугами, по которым на территории Санкт-Петербурга существуют конкурентные рынки.
Кроме того, ст.55 Закона о размещении заказов содержит иные случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на выполнение работ, оказание услуг, связанных с коммунальным обслуживанием, обеспечением услугами связи, аварийными работами, которые не требуют исключительных полномочий государственных предприятий и учреждений и не содержат указания, что исполнителями работ и услуг должны быть исключительно государственные предприятия или учреждения.
Исключительными полномочиями по проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Ленгипроинжпроект».
Обоснование включения названных работ и услуг в перечень исключительных полномочий государственного предприятия не представлено. В пояснительной записке к проекту Закона Санкт-Петербурга «О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35» указано, что поскольку 90% работ по приведенному перечню осуществляется именно силами государственных унитарных предприятий Санкт-Петербурга, то данные работы необходимо закрепить за государственными предприятиями в качестве исключительных полномочий. Вместе с тем, согласно заключению Юридического управления Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, данные положения не соответствуют действующему законодательству. Статья 47 Градостроительного кодекса РФ, постановление правительства РФ от 19.01.2006 № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства» не содержат норм, определяющих, что проведение инженерных изысканий и проектирование объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными предприятиями или учреждениями.
Рынки инженерных изысканий, проектирования являются конкурентными, на них осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм, конкурирующие, в том числе, за право заключения государственных контрактов.
Исключительными полномочиями по содержанию мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Мостотрест», подведомственное Комитету по благоустройству и дорожному хозяйству
Включение указанных работ в перечень исключительных полномочий государственного предприятия, согласно представленным обоснованиям, обусловлено объективной необходимостью размещения заказа на данные работы на протяжении длительного периода времени у одного подрядчика. Указанные объекты относятся к технически сложным и особо опасным объектам. Заключение государственного контракта на их содержание на ограниченный срок не позволит должным образом обеспечить безопасность данных сооружений, поскольку у подрядчика отсутствует заинтересованность в обеспечении сохранности объектов в долгосрочной перспективе.
В пояснительной записке к проекту Закона Санкт-Петербурга «О внесении изменения в Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 указано, что основной задачей СПб ГУП «Мостотрест» является содержание мостов Санкт-Петербурга, предприятие наделено исключительными функциями, связанными с обеспечением разводки мостов и является единственным предприятием в Санкт-Петербурге, созданным городом для этой цели.
Принимая во внимание приведенное в пояснительной записке обоснование, Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России вместе с тем отмечает, что к содержанию и техническому обслуживанию иных искусственных дорожных сооружений, в том числе на конкурсной основе, также могут быть привлечены хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм, осуществляющие деятельность на соответствующем товарном рынке.
Исключительными полномочиями по информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга наделены Санкт-Петербургские государственные унитарные предприятия «Информационно-аналитический центр», находящийся в ведении Комитета по информатизации и связи и «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости, подведомственное Комитету по управлению городским имуществом.
Информационно-аналитическая поддержка деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга, согласно пояснениям, связана с защитой государственной тайны. В силу статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» защита государственной тайны осуществляется специализированными организациями, для которых данный вид деятельности должен являться основным.
Санкт-Петербургское УФАС России отмечает, что, в соответствии с указанным законом, к органам защиты государственной тайны относятся, в том числе, органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их структурные подразделения по защите государственной тайны. Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах своей компетенции. Защита государственной тайны является видом основной деятельности органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации.
Таким образом, проведение работ и оказание услуг в рамках поименованного перечня, с учетом специфики данных работ, не связано напрямую с защитой государственной власти, поскольку согласно ст.20 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1, в зависимости от объема работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, руководителями органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций создаются структурные подразделения по защите государственной тайны, функции которых определяются указанными руководителями в соответствии с нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и с учетом специфики проводимых ими работ.
Кроме того, Закон о размещении заказов (ст.55, 55.1) содержит иные случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на выполнение работ, оказание услуг, связанных с обеспечением безопасности, которые не требуют исключительных полномочий государственных предприятий и учреждений и не содержат указания, что исполнителями работ и услуг должны быть исключительно государственные предприятия или учреждения
Исключительными полномочиями по обеспечению:
эксплуатации, развития и защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга (АИСГЗ), наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Информационно-методический центр», подведомственное Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли),
координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Информационно-аналитический центр», находящийся в ведении Комитета по информатизации и связи.
эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Ленсвет», находящееся в ведении Комитета по энергетике и инженерному обеспечению,
(организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости», подведомственное Комитету по управлению городским имуществом.
В представленных пояснениях указано, что из формулировок, примененных в тексте статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 следует, что к полномочиям предприятий и учреждений, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, относится не непосредственное выполнение перечисленных работ (оказание услуг), а координация и организация их выполнения (оказания), т.е. выполнение функции государственного заказчика.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что приведенное обоснование противоречит цели введения в Закон Санкт-Петербурга от 22.05.2006 № 223-35 статьи 7-1, а именно, для размещения заказа на выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а не для наделения государственных предприятий или учреждений функциями государственных заказчиков при размещении государственных заказов для нужд Санкт-Петербурга.
То же можно отметить относительно обеспечения эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Санкт-Петербурга, исключительными полномочиями осуществления которого наделено государственное учреждение «Центр информационного обеспечения градостроительной деятельности», находящееся в ведении Комитета по градостроительству и архитектуре. Учреждение действует в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, постановлением Правительства РФ от 09.06.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.12.2006 № 1599 «Об утверждении положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.12.2006 № 1594 «О создании государственного учреждения «Центр информационного обеспечения градостроительной деятельности» и другими.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что рынок информационно-коммуникационных работ (услуг (в сфере информационных технологий) является конкурентным.
Осуществление оценочной деятельности на территории Российской Федерации, в том числе в Санкт-Петербурге, регулируется Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», который определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки, а также для иных целей. В названном федеральном законе отсутствуют нормы, определяющие, что оценку имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга, должно проводить государственное предприятие или учреждение. Названный закон устанавливает единые требования к физическим и юридическим лицам, осуществляющим оценочную деятельность на территории Российской Федерации и равные права на осуществление указанной деятельности, в том числе в случаях, когда проведение оценки является обязательным.
Исключительными полномочиями по централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Городской центр размещения рекламы», находящееся в ведении Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации.
Письменного обоснования наделения указанного предприятия исключительными полномочиями не представлено. Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что рынок услуг по праздничному оформлению Санкт-Петербурга является конкурентным, работы по централизованному оформлению Санкт-Петербурга к общегородским, государственным и праздничным мероприятиям на конкурсной основе могут быть привлечены иные организации, осуществляющие указанную деятельность.
Исключительными полномочиями по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки, наделено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Ритуальные услуги», находящееся в ведении Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли.
Согласно пояснениям, указанные полномочия возложены на государственное предприятие в связи с прямым указанием статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», в соответствии с которой на органы местного самоуправления возлагается обязанность по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела. При этом в Санкт-Петербурге такая служба может создаваться органами государственной власти субъекта РФ. ГУП «Ритуальные услуги» является такой специализированной службой, созданной в соответствии с законом Санкт-Петербурга от 04.10.2006 № 408-64 «О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 № 210 «Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге».
Вместе с тем, в силу п. 1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Как отмечено в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 № 12027/07, системный анализ норм Закона № 8-ФЗ свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон № 8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.
С учетом данной позиции Президиума ВАС РФ, услуги по погребению могут выполняться различными хозяйствующими субъектами, а не исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями.
При этом в Санкт-Петербурге развивается рынок ритуальных услуг, участники которого на конкурсной основе могут оказывать услуги по погребению умерших (погибших), не имеющих родственников.
Исключительными полномочиями по обеспечению деятельности представительств органов государственной власти Санкт-Петербурга в иных субъектах Российской Федерации наделено Санкт-Петербургское государственное учреждение «Дирекция по обеспечению деятельности Представительства Правительства Санкт-Петербурга в Москве», подведомственное Администрации Губернатора Санкт-Петербурга. Письменного обоснования наделения указанного учреждения исключительными полномочиями не представлено.
Рассмотренные виды работ/услуг, исключительными полномочиями по выполнению/оказанию которых статьей 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35 наделены государственные предприятия и учреждения могут быть выполнены/оказаны хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на принципах конкуренции на соответствующих товарных рынках, в том числе в рамках участия в размещении государственных заказов, и конкурируя за право заключения государственного контракта.
Статья 15 Закона о защите конкуренции запрещает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Закрепление в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации – Законе Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35 исключительных полномочий хозяйствующих субъектов по выполнению работ и оказанию услуг, рынок которых является конкурентным, влечет ограничение конкуренции на товарных рынках и нарушает ст.15 Закона о защите конкуренции.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч.ч. 1-4 ст. 41, ч. 1 ст. 49, Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нарушение п.п.2, 3, 5 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению хозяйственной деятельности на соответствующих товарных рынках, введении ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров; установлении для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, путем введения в Закон Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35 «О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург» статьи 7-1, наделяющей исключительными полномочиями государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, на выполнение работ, оказание услуг, выполняемых/оказываемых хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм на конкурентных рынках, что ведет или может привести к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках и не допускает или может не допустить конкуренции за право заключения государственного контракта.
2.Выдать Губернатору Санкт-Петербурга предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего внести в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проект закона о внесении изменений в статью 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 № 223-35 «О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург», а именно:
2.1.исключить из перечня работ и услуг, отнесенных к исключительным полномочиям государственных унитарных предприятий и государственных учреждений Санкт-Петербурга, подведомственных исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга работы или привести содержание указанных работ и услуг в соответствие с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, в части работ и услуг по:
транспортному обслуживанию лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, органов государственной власти Санкт-Петербурга,
гостиничному обслуживанию органов государственной власти и официальных делегаций, посещающих Санкт-Петербург,
организации общественного питания при проведении мероприятий органами государственной власти Санкт-Петербурга,
проведению официальных мероприятий от имени Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, Администрации Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга,
техническому обслуживанию и ремонту объектов гражданской обороны, предназначенных для органов государственной власти Санкт-Петербурга,
коммунально-эксплуатационному обслуживанию помещений, занимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга,
проведению инженерных изысканий и проектированию объектов инженерного оборудования города, инженерной инфраструктуры, дорог, мостов, тоннельных сооружений, объектов подземного пассажирского транспорта,
обеспечению эксплуатации, развития и защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга,
обеспечению эксплуатации, развития и защиты информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Санкт-Петербурга,
информационно-аналитической поддержке деятельности органов государственной власти Санкт-Петербурга,
обеспечению координации работ в сфере информационно-коммуникационных технологий,
обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности,
оказанию телекоммуникационных услуг органам государственной власти Санкт-Петербурга,
централизованному оформлению Санкт-Петербурга к праздникам и памятным датам Санкт-Петербурга, международным, общепризнанным (традиционным), общероссийским праздникам и памятным датам в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга о праздниках и памятных датах в Санкт-Петербурге,
погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего (погибшего), а также умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки,
обеспечению эксплуатации и выполнению функций заказчика по наружному (уличному), декоративному (архитектурно-художественному) и праздничному освещению,
выполнению аварийно-восстановительных работ на сетях инженерно-технического обеспечения.
2.2.изменить формулировку статьи 7-1 в части работ по содержанию мостов, тоннельных сооружений, путепроводов, подземных и надземных пешеходных сооружений, набережных, водопропускных сооружений с учетом функций государственного унитарного предприятия, связанных с содержанием и эксплуатацией разводных мостов и обеспечением разводки мостов.
Председатель Комиссии
О.В.Коломийченко
Члены Комиссии
Е.И. Асташенкова
И.В. Клименко

Решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.