Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 01.08.2011 г № Б/Н

Резолютивная часть решения объявлена 18 июля 2011 года
Полный текст решения изготовлен 01 августа 2011 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее Комиссия СПб УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель Комиссии:
Круглова Н.В. – заместитель руководителя управления.
Члены Комиссии:
Асташенкова Е.И. – начальник отдела контроля органов власти,
Дубовикова Е.В. – заместитель начальника отдела контроля органов власти,
Птуха А.А. – главный специалист-эксперт,
рассмотрев дело № К03-72/11 по признакам нарушения Правительством Санкт-Петербурга (19060, Санкт–Петербург, Смольный), статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции) выразившимся в ограничении, недопущении конкуренции при предоставлении ГУП «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (далее – ГУП «ГУИОН») исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка, установленного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 1379 от 26.11.2009г. «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга»,
Установила:
I.В санкт–петербургское уфас России поступило заявление (вх.№998 от 31.01.11) от ООО "Арматор" о признаках нарушения правительством Санкт-Петербурга антимонопольного законодательства, при принятии постановления Правительства Санкт-Петербурга № 1379 от 26.11.2009Г. "О мерах по реализации закона Санкт-Петербурга «"О методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга"(далее - постановление № 1379), которым утверждено положение о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности санкт-пеСанкт-Петербургабых случаях и порядке определения арендной платы (далее – положение).
В соответствии с п. 2.8 Положения «Иные коды Кн, понижающие корректирующие коэффициенты, или базовая ставка для особых (льготных) видов деятельности арендаторов применяется при предоставлении арендатором ведомости инвентаризации земельного участка, выполненной отделом землеустройства ГУП «ГУИОН». Указанная ведомость инвентаризации земельного участка представляется при установлении Кф (при заключении договора аренды либо изменении площади функционального использования земельного участка), при изменении Кф (при изменении функционального использования), при внесении изменений в условия договора, но не реже одного раза в год».
Согласно заявления, Комитет по управлению городским имуществом (далее – КУГИ), являясь представителем собственника земельных участков и, соответственно, арендодателем по договорам аренды земельных участков, определяет фактическое использование земельного участка (его частей) на основании ведомости инвентаризации земельного участка, выполненной отделом землеустройства ГУП «ГУИОН» - подведомственной КУГИ организацией (п. 2.8 Положения), что является основанием для применения КУГИ понижающего коэффициента при расчете арендной платы за земельные участки.
При заключении договора аренды земельного участка, при отсутствии ведомости инвентаризации выполненной отделом землеустройства ГУП ГУИОН арендная плата рассчитывается с применением кода функционального использования территории равного 18, Кн – 18. Данный код предполагает использование земельного участка под любые разрешенные виды функционального использования (п. 2.7 Положения). Заявитель отмечает, что указанная величина кода функционального использования (Кн=18) является одной из самых высоких, при применении которой, размер арендной платы значительно возрастает.
Таким образом, по мнению Заявителя, складывается ситуация, при которой в случае предоставления ведомости инвентаризации земельного участка, изготовленной ГУП «ГУИОН», арендная плата земельного участка будет исчисляться исходя из кода функционального использования, определенного из фактического использования земельного участка (его частей). Если же такая ведомость не предоставлена или предоставлена, но изготовлена другой организацией (не ГУП «ГУИОН»), то арендная плата исчисляется исходя из кода функционального использования равного 18 (самый высокий коэффициент, применяемый для расчета арендной платы), не зависимо от фактического использования земельного участка (его частей). Таким образом, ведомость инвентаризации земельного участка по функциональному использованию территории изготовленная не ГУП «ГУИОН», не принимается КУГИ для расчета арендной платы.
Устанавливая положение о том, что ведомость инвентаризации земельного участка изготавливается только ГУП «ГУИОН», Правительство Санкт-Петербурга ограничивает конкуренцию в сфере кадастровой деятельности и землеустройства и создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности иным субъектам, действующим в данной сфере, поскольку изготовить подобную ведомость может любой хозяйствующий субъект, осуществляющий кадастровую деятельность, деятельность в сфере землеустройства.
Кроме того, изготовление ведомости инвентаризации земельного участка, исходя из информации, размещенной на официальном сайте ГУП «ГУИОН» http: // www.guion.spb.ru/, достигает 30 000 рублей (цена растет в зависимости от необходимости применения корректирующих коэффициентов, зависящих от плотности застройки, других особенностей выполнения работ, срочности выполнения работ и др.).
По пояснениям Заявителя (вх. №998 от 31.01.2011), ведомость инвентаризации земельного участка по функциональному использованию территории отражает два вида информации (образцы ведомостей представлены в материалы дела №К03-72/11:
- текстовую, которая включает: дату, кадастровый номер, адрес участка, сведения о землеустроительных работах (наличие/отсутствие), площадь всего участка, фактическое использование частей земельного участка и площадь этих частей;
- графическую, которая представляет собой схему земельного участка с его разбивкой на различные функции.
В рамках проведения кадастровых работ, изготавливаются экспликация земель по видам использования земельного участка и сводный план кадастровой съемки, на которых отображается фактическое использование земельного участка с его разбивкой на те или иные функции.
Таким образом, ведомость инвентаризации земельного участка по функциональному использованию территории изготавливается в процессе осуществления кадастровой деятельности, то есть является в том числе, результатом кадастровых работ.
В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», кадастровую деятельность, которая определяется как выполнение уполномоченным лицом (кадастровым инженером) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными указанным Федеральным законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком кадастровом имуществе (кадастровые работы) вправе осуществлять кадастровые инженеры имеющие соответствующий квалификационный аттестат.
По мнению заявителя, хозяйствующие субъекты, осуществляющие (имеющие намерение осуществлять) деятельность на рынке кадастровых работ. землеустройства являются потенциальными конкурентами.
На территории Санкт-Петербурга в этой сфере деятельности по состоянию на 20.01.2011г. действует 200 хозяйствующих субъектов, в том числе, государственное унитарное предприятие «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (далее – ГУП «ГУИОН»). Данная коммерческая организация является равноправным участником рынка, наряду с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими кадастровую деятельность и деятельность в сфере землеустройства.
(по состоянию на 14.06.2011, в Перечень лиц исполняющих обязанности кадастровых инженеров на территории Санкт-Петербурга (топографо-геодезических организаций) занесено 285 организаций – данные с сайта http:// www.kzr.spb.ru/info-reestr.asp)
Однако, Правительством Санкт-Петербурга принят нормативный правовой акт - постановление Правительства Санкт-Петербурга № 1379 ставящий ГУП «ГУИОН» в исключительное, по сравнению с иными участниками рынка положение, т.к. в силу п. 2.8 Положения только ГУП «ГУИОН (отдел землеустройств) по заказу арендатора может выполнить ведомость инвентаризации земельного участка по функциональному использованию, которую принимает КУГИ для установления понижающего корректирующего коэффициента при расчете арендной платы.
Таким образом, по мнению Заявителя, п.2.8 Положения о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы, утвержденного постановлением Правительства № 1379, в соответствие с которым арендатор должен предоставить ведомость инвентаризации земельного участка, выполненную отделом землеустройства ГУП «ГУИОН» устанавливает для приобретателей товаров (услуг) ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые представляют такие товары (услуги), что противоречит антимонопольному законодательству.
П. Правительство Санкт-Петербурга обосновало наделение ГУП «ГУИОН» исключительными полномочиями на проведение работ по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию территории (письмо от 11.03.2011 №22-06-98/11-0-1; вх. №3464 от 21.03.11) следующим образом:
«В соответствии с Методикой определения арендной платы за земельные участки, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 №1379 от 26.11.2009 № 1379 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга», постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.11.2005 №1828 «О совершенствовании системы технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества Санкт-Петербурга», Уставом ГУП «ГУИОН», утвержденным распоряжением КУГИ от 28.02.2006 № 32-р, ГУП «ГУИОН» является организацией осуществляющей проведение работ по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию территории. Данный вид деятельности является специальной функцией собственника, осуществляемой в рамках гражданско-правовых договоров, для расчета арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности. При этом данная функция может осуществляться непосредственно самим собственником, так и посредством специально созданной для этих целей организации (пунктом 2.8 постановления № 1379 в ред. постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.02.2011 №218 установлена возможность определения при заключении договора аренды понижающего кода функционального вида использования земельного участка собственником в лице КУГИ)».
ГУП «ГУИОН» письмом от 30.05.2011 №7039 (вх. №7077 от 31.05.11) сообщило в Санкт–Петербургское УФАС России следующее:
«ГУП «ГУИОН» уполномочен Санкт-Петербургом на проведение работ по инвентаризации земельных участков по их функциональному использованию. Данный вид деятельности является «специальной функцией» собственника, осуществляемой в рамках гражданско-правовых договоров, для расчета арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности. При этом данная функция может осуществляться как непосредственно самим собственником, так и посредством специально созданной для этих целей организации».
Правительство Санкт-Петербурга представило заключение Комитета финансового контроля Санкт-Петербурга от 23.12.2010 №477-ЕИ5 о возможности размещения государственного заказа КУГИ у единственного исполнителя – ГУП «ГУИОН» на оказание услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности КУГИ в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на сумму 14 506 000,00 рублей.
Государственный контракт № 3224 от 17.02.2011 на оказание в 2011 году услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности КУГИ в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также, государственная собственность на которые не разграничена, заключен и подписан со стороны заказчика – КУГИ, со стороны исполнителя – ГУП «ГУИОН». Данный государственный контракт не содержит информации о необходимых объемах фактических работ по предмету контракта. Из чего не представляется возможным определить какое количество заявок, и на какую сумму, должно поступить исполнителю (ГУП «ГУИОН») от заказчика (КУГИ) для исполнения условий контракта.
Согласно п. 1.1 «Предмет контракта», оказание услуг регламентируется Порядком оказания услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности Заказчика в части получения информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (далее – Порядок). В соответствии с п.2 Основных положений Порядка, услуга по информационно-аналитической поддержке деятельности Заказчика заключается в предоставлении по заявке Заказчика (КУГИ) актуальной информации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, указанные в заявке.
Аналогичный государственный контракт был заключен между КУГИ и ГУП «ГУИОН» на 2010 год. Письмом вх.№9234 от 15.07.2011 ГУП «ГУИОН» представило контракт №3078 от 13.05.2010г. на сумму 15 435 000 руб.
Письмом вх.№9297 от 15.07.2011 ГУП «ГУИОН» представило в антимонопольное управление перечень услуг по информационно-аналитической поддержке деятельности КУГИ по типам объектов, в соответствии с государственными контрактами от 13.05.2010г. №3078, от 17.02.2011г. №3224 (по состоянию на 30.06.2011). Согласно таблице, в 2010 году ГУП «ГУИОН» оказало КУГИ услуг по 331 заявке на сумму 15 678 929,22 руб. В данной таблице отсутствуют данные за 2011 год.
Из содержания заявок КУГИ, направленных в ГУП «ГУИОН» (образцы приобщены к материалам дела №К03-72/11), следует, что КУГИ просит оказать услуги по информационно-аналитической поддержке деятельности КУГИ в части получения информации в форме ведомости инвентаризации, необходимой для расчета арендной платы за земельные участки, за счет средств, выделенных на эти цели. В заявке указано наименование землепользователя (арендатора), адрес земельного участка, реквизиты договора аренды, площадь и кадастровый номер земельного участка, а также срок выполнения.
Таким образом, в рамках государственного контракта за счет бюджетных средств ГУП «ГУИОН» изготавливает ведомость инвентаризации, в т.ч. по функциональному использованию, необходимую при расчете КУГИ арендной платы за земельные участки.
Ш. ГУП «ГУИОН» создано на основании постановления Санкт-Петербурга от 28.11.2005 №1828 «О совершенствовании системы технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества Санкт-Петербурга». Устав ГУП «ГУИОН» утвержден распоряжением Комитета по управлению городским имуществом (далее – КУГИ) от 28.02.2006 № 32-р. В соответствии с п. 1.3 Устава, ГУП «ГУИОН» находится в ведении КУГИ, осуществляющего координацию и регулирование его деятельности. Согласно п.1.5 Устава, ГУП «ГУИОН» является коммерческой организацией.
В соответствии с п. 2.1 Устава, ГУП «ГУИОН» создано, в том числе, в целях вовлечения в гражданский оборот имущества, находящегося в государственной собственности.
В соответствии с п. 2.2 Устава, ГУП «ГУИОН» осуществляет деятельность по направлениям, в том числе таким как, «инвентаризация земельных участков по их функциональному использованию» (п.2.2.3 Устава).
Письмом, вх. №8987 от 11.07.2011, ГУП «ГУИОН» сообщило, что осуществляет работы по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию относящиеся к коду ОКВЭД 70.3 «предоставление посреднических услуг связанных с объектами недвижимости».
Общее количество договоров по инвентаризации земельных участков по функциональному использованию, заключенных ГУП «ГУИОН» с хозяйствующими субъектами составило:
- в 2010году – 4414 шт. (в т.ч. по корректировке ранее выполненных работ – 226шт.). Сумма выручки – 56779120,14 руб.;
- в 1-ом полугодии 2011 года – 200 шт. (в т. ч. по корректировке ранее выполненных работ – 121 шт.). Сумма выручки за 1 квартал – 13394881 руб.
Расценки на топографо-геодезические и землеустроительные работы, выполняемые ГУП «ГУИОН» разработаны отделом землеустройства-методологии и практической инвентаризации земельных участков ГУП «ГУИОН», утверждены генеральным директором, начальником отдела землеустройства ГУП «ГУИОН». Расценки утверждены на следующие виды работ:
- кадастровая съемка и землеустроительные работы;
- установка межевых знаков;
- топографическая съемка;
- инвентаризация земельных участков (объектов);
- исполнительная съемка.
ГУП «ГУИОН» представило в антимонопольное управление (вх. №8987 от 11.07.2011) копии пяти договоров (выборочно), заключенных с арендаторами на выполнение работ по проведению инвентаризации земельных участков по функциональному использованию (№ 27284 от 02.03.11г., №27295 от 03.03.2011г., №27297 от 03.03.2011г., №27080 от 09.02.2011г., № 27288 от 02.03.2011г.. Согласно п.2 «Стоимость работ и порядок расчетов» указанных договоров, исполнитель (ГУП «ГУИОН»), определил стоимость оказания данного вида услуг, как стоимость топографо-геодезических и землеустроительных работ (включающих выполнение инвентаризации земельного участка по функциональному использованию).
Из содержания указанных договоров следует, что для выполнения инвентаризации земельного участка по функциональному использованию, арендатор указывает свое наименование, адрес земельного участка, реквизиты договора аренды, площадь и кадастровый номер земельного участка, а также срок выполнения, что соответствует документам и информации, содержащихся в заявках КУГИ на оказание услуг в рамках государственного контракта с ГУП «ГУИОН».
Таким образом, деятельность ГУП «ГУИОН» по инвентаризации земельного участка по функциональному использованию финансируется как из бюджета Санкт-Петербурга в рамках обеспечения специальной функции собственника на основании государственных контрактов с КУГИ, так и за счет арендаторов - физических и юридических лиц на основании возмездных договоров с ГУП «ГУИОН, вынужденно заключаемых в силу п.2.8. Положения, что не является обеспечением специальной функции собственника.
IV.Статья 15 закона о защите конкуренции запрещает «федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям принимать акты, совершать действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства отдельных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
Таким образом, действия Правительства Санкт-Петербурга содержат нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в ограничении, недопущении конкуренции при предоставлении ГУП «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка, установленного пунктом 2.8 Положения о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 № 1379 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга».
Руководствуясь статьей 23,частью 1 статьи 39, частями 1- 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать в действиях Правительства Санкт-Петербурга нарушение части 1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при предоставлении ГУП «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» исключительного права на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка, установленного пунктом 2.8 Положения о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 № 1379 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга», выразившееся в:
- необоснованном препятствовании осуществлению деятельности иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги в сфере кадастровой деятельности и землеустройства;
- введении ограничений прав хозяйствующих субъектов (арендаторов, в том числе ООО «Арматор») на приобретение товаров (услуг) по изготовлению ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию у других хозяйствующих субъектов (не ГУП «ГУИОН»);
- даче хозяйствующим субъектам (арендаторам, в том числе ООО «Арматор») указаний о заключении в приоритетном порядке договоров на изготовление ведомости инвентаризации земельного участка по функциональному использованию с ГУП «ГУИОН»;
- установлении для приобретателей услуг (арендаторов, в том числе ООО «Арматор») ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги в сфере кадастровой деятельности и землеустройства, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере оказания услуг кадастровой деятельности и землеустройства.
2.Выдать Правительству Санкт-Петербурга предписание об изменении акта нарушающего антимонопольное законодательство путем внесения изменений в абзац 1 пункта 2.8 Положения о порядке определения базовых ставок арендной платы и коэффициентов, используемых в Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, об особых случаях и порядке определения арендной платы, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.11.2009 № 1379 «О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга «О Методике определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга», исключив из указанного пункта следующее: «выполненной отделом землеустройства Санкт-Петербургского государственного унитарного предприятия «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости».
Председатель Комиссии
Н.В.Круглова
Члены Комиссии
Е.И. Асташенкова
Е.В. Дубовикова
А.А. Птуха

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.