Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 02.11.2009 г № Б/Н

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России (далее – Комиссия) по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
Матыцин Ю.А. – заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
Козлова О.А. – начальник отдела контроля естественных монополий и ЖКХ, член Комиссии;
Рябух Е.Л – заместитель начальника отдела контроля естественных монополий и ЖКХ, член Комиссии;
рассмотрев дело №К10-86/09, возбужденное по заявлению ОАО «Скай Экспресс» по признакам нарушения открытым акционерным обществом «Аэропорт «Пулково» (юридический адрес: 196210, Санкт-Петербург, ул. Пилотов, 18, корп. 4, ИНН 7810091320, далее – ОАО «Аэропорт «Пулково»), ч.1 ст.10 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
в присутствии представителей:
ОАО «Скай Экспресс» (заявитель):
Воропаев С.А. – директор правового департамента (по дов. №8/2009 от 16.09.2009);
Хохлов А.А. – начальник отдела наземного обеспечения (по дов. №9/2009 от 16.09.2009);
ОАО «Аэропорт Пулково» (ответчик):
Науменко В.Н. – начальник юридической службы (по дов. №125-д от 10.09.2009);
Кузьмич В.М. – начальник службы информационных технологий (по дов. №154-Д от 28.10.2009);
Темирова А.И. – руководитель группы корпоративных отношений (по дов. №125-Д от 10.09.2009);
Установила:
В Санкт-Петербургское УФАС России (далее – Управление) поступило заявление авиакомпании ЗАО «Небесный Экспресс» (далее - ЗАО «Скай Экспресс») об отказе ОАО «Аэропорт Пулково» осуществлять автоматизированную регистрацию пассажиров авиакомпании без взимания дополнительной платы сверх установленного Федеральной службой по тарифам (далее – ФСТ России) для ОАО «Аэропорт Пулково» тарифа за обслуживание пассажиров. В пределах установленного ФСТ России тарифа ОАО «Аэропорт Пулково» с 14.04.2008 осуществляет только ручную регистрацию пассажиров авиакомпании.
1.ОАО «Аэропорт Пулково» включено в Реестр субъектов естественных монополий на транспорте по разделу 2 «Услуги аэропортов» (рег.№78/2/1 Приказ №18/2-а/П от 25.05.98 с изм.от 16.04.07 №62).
ОАО «Аэропорт «Пулково» является субъектом естественной монополии и с учетом положений части 5 статьи 5 Федерального закона №135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» занимает доминирующее положение на рынке услуг аэропорта, в том числе связанных с наземным обслуживанием воздушных судов.
Приказом Минтранса РФ от 02.10.2000 №110 «Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов эксплуатантов Российской Федерациив аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации » (далее – Приказ №110) в целях реализации единых требований к установлению сборов и тарифов за обслуживание воздушных судов в аэропортах утверждены:
- перечень аэронавигационных и аэропортовых сборов, тарифов за обслуживание воздушных судов эксплуатантов Российской Федерации в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации (Приложение 1 Приказа №110, далее - Перечень);
- порядок применения аэронавигационных и аэропортовых сборов, тарифов за обслуживание воздушных судов эксплуатантов Российской Федерации в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации (Приложение 2 Приказа №110, далее - Порядок).
В Перечне определяется исчерпывающий перечень авиационных услуг аэропорта, а также порядок расчета ставок и взимания платы за эти услуги.
В соответствующих пунктах части IV Перечня определяется стоимостная основа тарифа за обслуживание пассажиров авиакомпаний.
В соответствии с п.4.1.1. Перечня тариф за обслуживание пассажиров устанавливается за услуги, предоставляемые при регистрации и посадке на воздушное судно убывающих пассажиров, встрече и сопровождении прибывающих пассажиров (без использования технических и транспортных средств) и обработке багажа, включая регистрацию пассажиров, взвешивание и оформление багажа.
В соответствии с п.4.1.2 Перечня тариф за обслуживание пассажиров устанавливается на 1 убывающего взрослого пассажира (12 лет и старше) отдельно для внутренних и междугородных перевозок.
Упомянутое в скобках п.4.1.1. Перечня "использование технических средств" для убывающих пассажиров учитывается отдельно в указанном в п.4.3. Перечня тарифе за посадку или высадку пассажиров, который, согласно п.4.3.1. Перечня "устанавливается за предоставление персонала и технических средств для обеспечения посадки или высадки пассажиров в/из воздушного судна".
Упомянутое в скобках в п.4.1.1. Перечня "использование транспортных средств" для убывающих пассажиров учитывается отдельно в указанном в п.4.4. Перечня тарифе за доставку пассажиров, который, согласно п.4.4.1. Перечня устанавливается за предоставление персонала и транспортных средств для доставки пассажиров к/от воздушного судна".
Согласно п. 2.8. Приказа №110 ставки аэропортовых сборов и тарифы за наземное обслуживание утверждаются компетентным органом в сфере регулирования естественных монополий на транспорте.
В соответствии с п.5.3.1.24 Положения о Федеральной службе по тарифам (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332), федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования тарифов (цен) на услуги аэропортов является Федеральная служба по тарифам.
Услуги по обслуживанию пассажиров включены в утвержденный постановлением Правительства РФ от 23.04.08 №293 перечень услуг субъектов естественных монополий, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством.
ФСТ России приказом от 03.08.2007 №145-т/5 «Об утверждении тарифов на услуги аэропорта, оказываемые ОАО «Аэропорт Пулково» утверждены тарифы за обслуживание пассажиров в размере: на внутренних линиях – 125,0 руб/пасс., на международных линиях – 148,0 руб/пасс. Приказом ФСТ России №34-т/3 от 04.03.2008 указанные тарифы были проиндексированы и в настоящее время тариф за обслуживание пассажиров на внутренних линиях составляет 135,0 руб/пасс.
Приказом ФСТ России от 18.09.2007 №244-т/3 (зарег. в Минюсте РФ 19.10.2007 №10371) «О предельном уровне ставок аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов в аэропортах РФ» установлено, что ставки аэропортовых сборов и тарифы за наземное обслуживание воздушных судов в аэропортах Российской Федерации являются предельными максимальными (п.1 Приказа ФСТ России), субъектам естественных монополий, осуществляющим свою деятельность в сфере услуг аэропортов, предоставлено право применять ставки аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов на уровне или ниже предельного максимального уровня (п.2 Приказа ФСТ России).
Согласно утвержденного Приказом №310 Порядка:
- для расчетов за обслуживание воздушных судов эксплуатантов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации применяются тарифы за наземное обслуживание, установленные по перечню и в порядке, предусмотренном Приложением 1 к настоящему Приказу (п.1 Порядка);
- применение тарифов за наземное обслуживание, не зарегистрированных и/или не опубликованных в установленном порядке, не допускается (п.2 Порядка).
Обязанность организации, осуществляющей аэропортовую деятельность, иметь и использовать оборудование автоматизированной системы регистрации пассажиров и багажа, позволяющее осуществлять регистрацию пассажиров с электронным билетом, в случаях оформления перевозчиком электронных билетов, предусмотрена п.23 Федеральных авиационных правил "Сертификационные требования к юридическим лицам, осуществляющим аэропортовую деятельность по обеспечению обслуживания пассажиров, багажа, грузов и почты", утвержденных Приказом Минтранса России N 150 от 23 июня 2003 г. (ред. приказа Минтранса РФ от 07.09.2007 №132) (далее – ФАП-150).
Таким образом, вышеуказанными нормативными правовыми актами правительства РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти РФ предусмотрено, что процедура регистрации в аэропорту убывающих пассажиров (независимо от формы/способа - ручная или автоматизированная) включена в комплекс наземного обслуживания пассажиров и багажа. Эта комплексная услуга тарифицируется одним сбором - "за обслуживание одного пассажира", предельный максимальный размер которого утверждается ФСТ России. При этом организация, осуществляющая аэропортовую деятельность, обязана иметь оборудование, которое обеспечивает автоматизированную регистрацию пассажиров и багажа, и не вправе применять тариф за обслуживание пассажиров выше установленного ФСТ России.
2.Между ЗАО "Небесный Экспресс" (ЗАО «Скай Экспресс») и ОАО "Аэропорт Пулково" заключено Стандартное соглашение о наземном обслуживании (Приложение Б.1.0.- Местоположение аэропорта, согласованные услуги и цены) от 17.05.2007 №203 с протоколом разногласий, согласно которому аэропорт оказывает перевозчику, в том числе, услуги по коммерческому обслуживанию пассажиров, посадке и высадке пассажиров в/из воздушного судна, доставке пассажиров к воздушному судну и обратно.
Приказом генерального директора ОАО "Аэропорт Пулково" от 14.06.2007 №203 введен в действие Прейскурант №018-00-00.00.00.00-2007, которым сверх установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров установлены тарифы за услуги по автоматизированной регистрации пассажиров («услуга DCS регистрации пассажира», «услуга DCS регистрации транзитного пассажира», «услуга регистрации пассажиров и багажа AC «SEATS» фирмы «VIDECOM»).
В связи с тем, что ЗАО «Скай Экспресс» отказалось оплачивать введенные аэропортом тарифы за услуги по автоматизированной регистрации пассажиров, ОАО «Аэропорт Пулково» направило в адрес перевозчика письмо от 07.04.2008 №09.00.00.00-21/10, в котором сообщило о том, что аэропорт вынужден, "начиная с 14.04.2008, осуществлять на рейсах ЗАО "Скай Экспресс" регистрацию пассажиров и оформление багажа в ручном режиме".
ЗАО «Скай Экспресс» письмом от 04.06.2008 №1627/08 в адрес ОАО «Аэропорт Пулково» выразило несогласие с переходом на ручную регистрацию пассажиров авиакомпании и направило копию разъяснения ФСТ России №ЕВ-2771/10 от 26.05.08, согласно которому взимание ОАО «Аэропорт Пулково» дополнительной платы за услуги по автоматизированной регистрации пассажиров и багажа является неправомерным.
Однако ОАО «Аэропорт Пулково» не возобновило автоматизированную регистрацию пассажиров авиакомпании в пределах установленного тарифа ФСТ России за обслуживание пассажиров, а предложило ЗАО «Скай Экспресс» 07.08.2008 «Протоколом согласования к протоколу разногласий к Стандартному соглашению о наземном обслуживании» дополнить Стандартное соглашение о наземном обслуживании пунктом 5.7. следующего содержания: "использование автоматизированной системы Обслуживающей компании или Перевозчика должно быть согласовано обеими сторонами и подтверждено соответствующим дополнительным соглашением".
ЗАО "Скай Экспресс" представило Акты ОАО "Аэропорт Пулково" №419 от 11.04.2008, №965 от 25.04.2008, №60 от 02.10.2009 , из которых следует, что аэропорт осуществлял автоматизированную регистрацию пассажиров рейсов ЗАО "Скай Экспресс" в пределах установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров в размере 135 руб/пасс без взимания дополнительной платы за автоматизированную регистрацию до 14.04.2008 (акт №419 от 11.04.2008), а с 14.04.2008 в пределах установленного ФСТ России тарифа 135 руб/пасс осуществлялась только ручная регистрация (акт №965 от 25.04.2008, акт №60 от 02.10.2009).
ЗАО «Скай Экспресс» представило переписку с Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и с Санкт-Петебургской транспортной прокуратурой о фактах нарушения ОАО «Аэропорт «Пулково» требований п.84 Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", утвержденных приказом Минтранса РФ от 28.06.2007 №82 (далее – ФАП-82), в части заполнения посадочных талонов пассажиров ЗАО «Скай Экспресс» при осуществлении в ручном режиме регистрации пассажиров.
Из указанной переписки установлено следующее.
Согласно п.84 ФАП-82, при регистрации пассажиру выдается посадочный талон, в котором указываются инициалы и фамилия пассажира, номер рейса, дата отправления, время окончания посадки на рейс, номер выхода на посадку и номер посадочного места на борту воздушного судна.
Согласно п.6 ФАП-62, перевозчик в рамках договора воздушной перевозки пассажира, является ответственным лицом перед пассажиром за действия лица, осуществляющим аэропортовую деятельность по обслуживанию пассажиров.
Отказ аэропорта осуществлять автоматическую регистрацию пассажиров и нарушение аэропортом процедуры заполнения посадочных талонов в соответствии с требованиями п.84 ФАП-82 при регистрации пассажиров в ручном режиме препятствуют выполнению возложенных на авиакомпанию ФАП-82 обязанностей в рамках договора воздушной перевозки пассажира, что может ущемить интересы авиакомпании.
ЗАО "Скай Экспресс" представило документы – оформленные при регистрации пассажиров в автоматизированном режиме посадочные талоны и акты выполненных аэропортом работ, которые свидетельствуют о том, что в следующих аэропортах полетов ЗАО "Скай Экспресс": ОАО "Международный аэропорт Сочи"(г.Сочи), ФГУП "Пермские авиалинии" (г.Пермь), ОАО "Челябинское авиапредприятие"(г.Челябинск), ОАО "Аэропорт Ростов-на-Дону" (г.Ростов на Дону), ОАО "Аэропорт Кольцово" (г.Екатеринбург), в рамках договоров на наземное обслуживание автоматизированная регистрация пассажиров осуществляется в пределах утвержденного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров и без взимания дополнительной платы.
Приказом Генерального директора ОАО "Аэропорт Пулково" от 17.03.2009 №110 отменен Прейскурант №018-00-00.00.00.00-2007 и введен новый прейскурант №143-00-17.04.00.00-2009 на услуги со следующим наименованием: "предоставление доступа и использования автоматизированной системы аэропорта по управлению доступом" и "обеспечение доступа к средствам автоматизированной системы перевозчика по управлению вылетом" (далее – услуги автоматизированной регистрации пассажиров).
Согласно пояснениям ОАО «Аэропорт Пулково» (письмо от 23.10.2009 №01.04.00.00-08/5632) услуги автоматизированной регистрации пассажиров в соответствии с требованиями п.23 ФАП-150 оказываются с помощью оборудования автоматизированной системы регистрации пассажиров и багажа. Такое оборудование выполняет следующие функции: автоматизированная регистрация пассажиров на рейс, выпуск посадочного и багажного талона, автоматическое считывание информации из паспорта и идентификация его данных с данными билета.
ОАО «Аэропорт «Пулково» оказывают авиакомпаниям услуги по обслуживанию пассажиров на условиях Стандартного соглашения о наземном обслуживании (Приложение Б.1.0.- Местоположение аэропорта, согласованные услуги и цены).
ОАО «Аэропорт «Пулково» письмом от 09.09.2009 №03.10.00.00-17/4704 представило в адрес Управления справку о взимании во 2-ом квартале 2009 платы за услуги автоматизированной регистрации пассажиров. Указанные услуги авиакомпании оплачивают на условиях подписанного с ОАО «Аэропорт Пулково» дополнительного соглашения (дополнения) к Стандартному соглашению о наземном обслуживании (Приложение Б.1.0.- Местоположение аэропорта, согласованные услуги и цены).
Согласно условиям указанного дополнительного соглашения в Стандартных соглашениях о наземном обслуживании в параграф 2 «Дополнительная оплата» добавляется пункт о предоставлении услуги автоматизированной регистрации пассажиров за дополнительную плату («Обслуживающая компания предоставляет Перевозчику услугу предоставления доступа и использования автоматизированной системы аэропорта по управлению доступом или обеспечение доступа к средствам автоматизированной системы перевозчика по управлению вылетом. Оплата данной услуги производится Перевозчиком в соответствии с ценами действующего прейскуранта»).
Таким образом, ОАО «Аэропорт Пулково» осуществляет автоматизированную регистрацию пассажиров только тех авиакомпаний, которые заключают дополнительные соглашения к Стандартному соглашению по наземному обслуживанию на оказание услуг по автоматизированной регистрации по установленным ОАО «Аэропорт Пулково» тарифам сверх установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров (далее – «дополнительный сбор»).
Для тех авиакомпаний, которые, как ЗАО "Скай Экспресс", отказываются заключать дополнительные соглашения к Соглашениям о наземном обслуживании об оказании автоматизированной регистрации пассажиров за "дополнительный сбор", регистрация пассажиров осуществляется в ручном режиме. Однако, как следует из пункта 1 Решения, такой «дополнительный сбор» за автоматизированную регистрацию пассажиров не предусмотрен нормами действующего законодательства.
При указанных обстоятельствах авиакомпании вынуждены для автоматизированной регистрации своих пассажиров сверх установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров оплачивать ОАО «Аэропорт Пулково» «дополнительный сбор», что является со стороны ОАО «Аэропорт Пулково» нарушением пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» - навязывание авиакомпаниям невыгодных, не предусмотренных действующим законодательством, условий договора о наземном обслуживании.
3.ОАО «Аэропорт Пулково» (письмо от 09.09.2009 №03.10.00.00-17/4704 в адрес Управления) считает правомерным взимание "дополнительного сбора" при автоматизированной регистрации пассажиров, поскольку утвержденные Приказом ФСТ России №145-т/5 от 03.08.2007 тарифы за обслуживание пассажиров на основании заявки ОАО «Аэропорт Пулково», поданной в ФСТ России в мае 2007 года, не включают расходы по эксплуатации и содержанию оборудования, обеспечивающего автоматизированную регистрацию пассажиров. При этом новые требования ФАП-150 к юридическому лицу, осуществляющему аэропортовую деятельность по обеспечению обслуживания пассажиров об оснащении оборудованием, позволяющим осуществлять регистрацию пассажиров с электронным билетом вступили в силу 19.10.2007, после утверждения тарифов приказом ФСТ России от 03.08.2007.
ОАО «Аэропорт «Пулково» письмом исх.№03.10.00.00.-17/2403 от 12.05.2009 направило в ФСТ России предложения по изменению ставок аэропортовых сборов и тарифов за наземное обслуживание воздушных судов эксплуатантов, в котором учтены расходы по эксплуатации и содержанию оборудования, обеспечивающего автоматизированную регистрацию пассажиров. ОАО «Аэропорт Пулково» утверждает, что действующий прейскурант №143-00-17.04.00.00-2009 от 20.02.2009 будет отменен только после утверждения новых тарифов за наземное обслуживание ФСТ России.
В соответствии со ст.11 Федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях» органы регулирования естественных монополий вправе устанавливать правила применения цен (тарифов) на товары (работы, услуги) субъектов естественных монополий.
Приказом ФСТ России №72 от 17.03.2006 утвержден Порядок рассмотрения вопросов по установлению аэропортовых сборов и тарифов или их предельного уровня на услуги субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов (далее – Порядок установления тарифов).
В соответствии с п.4 Порядка установления тарифов предложения по установлению тарифов рассматриваются ФСТ России после получения всех необходимых материалов в соответствии с утвержденным Приказом ФСТ России №72 от 17.03.2006 Перечнем.
В соответствии с п.10 Порядка установления тарифов, решение об определении (установлении) аэропортовых сборов и тарифов принимается с учетом анализа основных ценообразующих факторов, в том числе расходов субъектов естественной монополии в сфере услуг аэропортов, а также потребности в средствах на развитие производства и финансирование за счет прибыли других обоснованных расходов.
ОАО "Аэропорт "Пулково" не представило в Управление документы, свидетельствующих о том, что ОАО «Аэропорт «Пулково» до введения соответствующими приказами аэропорта от 14.06.2007 №203 и аэропорта от 17.03.2009 №110 "дополнительного сбора" за услуги, связанные с автоматизированной регистрацией пассажиров, сверх утвержденных ФСТ России тарифов за обслуживание пассажиров, направляло в ФСТ России свои предложения с мотивированным обоснованием необходимости рассмотрения вопросов по изменению тарифа за обслуживание пассажиров с учетом дополнительных расходов в связи с введением оборудования для автоматизированной регистрации пассажиров.
На обращение Управления от 13.08.2009 №10/6398 ФСТ России письмом от 22.10.2009 №ЕВ-6936/10 разъяснило следующее. Тариф за обслуживание пассажиров содержится в перечне приложения 1 к приказу Минтранса РФ №110 (п.4.1.) и в соответствии с п.4.1.1. приложения 1 к приказу Минтранса РФ №110 услуги по обслуживанию пассажиров включают их регистрацию. В соответствии с Порядком приложения 2 к приказу Минтранса РФ №110, для расчетов за обслуживание воздушных судов применяются тарифы за наземное обслуживание, установленные по перечню и в порядке, предусмотренном приложением 1 к указанному приказу. Применение ставок сборов, тарифов за наземное обслуживание, не зарегистрированных и/или не опубликованных в установленном порядке не допускается. В связи с этим, ФСТ России считает, ОАО «Аэропорт «Пулково» неправомерно взимает дополнительную плату за услуги по автоматизированной регистрации пассажиров и багажа.
Таким образом, ОАО «Аэропорт Пулково» при оказании услуг по обслуживанию пассажиров авиакомпаний в нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования на услугу по обслуживанию пассажиров в аэропорту взимает сверх установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров дополнительную плату за услугу, связанную с автоматической регистрацией пассажиров, что является нарушением пункта 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», комиссия
Решила:
1.Признать в действиях ОАО "Аэропорт "Пулково", выразившихся во взимании с авиакомпаний, сверх установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров, дополнительной платы за автоматизированную регистрацию пассажиров авиакомпаний наличие нарушения п.10 ч.1 ст.10 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» - нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования.
2.Признать в действиях ОАО "Аэропорт "Пулково", выразившихся в навязывании авиакомпаниям невыгодных, не предусмотренных действующим законодательством, условия договора о наземном обслуживании («Стандартного Соглашения о наземном обслуживании») о предоставлении услуг, связанных с автоматизированной регистрацией пассажиров, за дополнительную, сверх установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажира, плату, наличие нарушения пункта 3 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».
3.Выдать ОАО "Аэропорт "Пулково" предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства:
1) прекратить взимать с авиакомпаний дополнительную плату за услуги, связанные с автоматизированной регистрацией пассажиров, сверх утвержденных ФСТ России тарифов за обслуживание пассажиров; осуществлять автоматизированную регистрацию пассажиров авиакомпаний в пределах установленного ФСТ России тарифа за обслуживание пассажиров;
2) исключить из параграфа 2 «Дополнительная оплата» Стандартных соглашений о наземном обслуживании (Приложение Б.1.0.- Местоположение аэропорта, согласованные услуги и цены) условие о предоставлении услуг, связанных с автоматизированной регистрацией пассажиров.
Председатель Комиссии
Ю.А.Матыцин
Члены Комиссии
О.А. Козлова
Е.Л.Рябух