Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 14.02.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 02 февраля 2011 года
Полный текст решения изготовлен 14 февраля 2011 года
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, назначенная приказом от 19.01.2011 № 12-ОВ с изменениями, внесенными приказом от 01.02.2011 № 22-ОВ, в составе:
Коломийченко О.В. – руководителя управления, председателя Комиссии;
Асташенковой Е.И. – начальника отдела контроля органов власти, члена Комиссии;
Илларионова В.Л. – начальника юридического отдела, члена Комиссии,
рассмотрев дело № К03-04/11 по признакам нарушения:
Правительством Санкт-Петербурга (193060, Санкт-Петербург, Смольный) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции), выразившимся в принятии решения о проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1823), устанавливающего ограничение прав хозяйствующего субъекта на покупку товара - приобретение права аренды земельных участков, что может привести к ограничению конкуренции при приобретении права заключения договора аренды земельного участка и ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг);
ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» (190000, Санкт-Петербург, пер.Гривцова, д. 5) статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившимся в проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков, указанным в приложении 1 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1823, на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, что привело или могло привести к ограничению конкуренции при проведении торгов,
Установила:
1.Основанием для возбуждения дела № К03-04/11 послужили заявления товарищества собственников гаражей (далее ТСГ) «Кировец», коллективной автостоянки (далее КАС) «Ополчение», КАС «Виадук», КАС «Первомайская», КАС «Альбатрос» (от 11.01.2010 № 68), ООО «ОСК» (от 13.01.2011 № 183) о признаках нарушения антимонопольного законодательства при организации и проведении торгов на право аренды земельных участков.
Кроме того, в Санкт-Петербургское УФАС России поступило обращение депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга Дмитриева В.Я., заявления районных общественных организаций Санкт-Петербурга Местных отделений Всероссийского общества автомобилистов, гаражных кооперативов (коллективных автостоянок), хозяйствующих субъектов, граждан (всего 70 заявлений).
В заявлениях указано на постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1823, которым принято решение о проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей.
Перечень земельных участков, выставляемых на торги единым лотом (приложение 1 к постановлению № 1823) включает 462 земельных участка, расположенных в 16 районах Санкт-Петербурга. Общая площадь земельных участков – 3,9 млн.кв.м, общий начальный размер арендной платы 16,543 млн.руб., средняя годовая арендная плата 1 кв.м составляет 4,24 рубля.
ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» – организатор торгов разместил информацию о проведении конкурса на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, в котором в один лот включены 462 земельных участка. Согласно извещению прием заявок с 31.12.2010 по 28.01.2011 до 12:30. Задаток должен поступить на счет организатора конкурса не позднее 27.01.2011. Подведение итогов конкурса назначено на 04. февраля 2011 года.
В заявлениях указано, что на конкурс единым лотом выставлены не только свободные земельные участки, но и земельные участки, на которых фактически расположены КАС, ТСГ, а также земельные участки, на которые ранее хозяйствующими субъектами в ГУ «Управление инвестиций» были поданы инвестиционные предложения.
Также в заявлениях указано на постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.06.2008 № 732 «О мерах по обеспечению и защите прав жителей Санкт-Петербурга, являющихся владельцами гаражей», которым, в случае прекращения их прав на земельные участки, предусмотрено предоставление в установленном порядке объединениям граждан-владельцам гаражей земельных участков для строительства многоярусных паркингов (п.1.1. постановления № 732). Указанный порядок (положение) утвержден постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.09.2010 № 1234 «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.06.2008 № 732».
Заявители указали, что организация торгов по принципу 1 лот – 462 земельных участка лишает их возможности участвовать в торгах по тем земельным участкам, на которых расположены КАС и ТСГ и которые включены в единый лот, что ограничивает конкуренцию за право аренды земельного участка в целях строительства, а также препятствует реализации прав, установленных постановлением № 732.
2.К нормам Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ), на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.
В силу части 2 статьи 209 ГК РФ правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом также не могут осуществляться с нарушением законов и иных правовых актов, в том числе Закона о защите конкуренции, а также охраняемых законом интересов других лиц.
Правительство Санкт-Петербурга в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 06.07.2009 № 335-66 «О Правительстве Санкт-Петербурга» является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с ч.7 п.1 статья 7 указанного закона Правительство Санкт-Петербурга управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга.
В этой связи Правительство Санкт-Петербурга издало постановление от 30.12.2010 № 1823 «О проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей» (далее постановление № 1823), которым приняло решение о проведении торгов, предметом которых, согласно п.1 постановления, является право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях в соответствии с перечнем согласно приложению № 1, на срок проектирования и строительства многоэтажных гаражей. Перечень земельных участков, выставляемых на торги одним лотом согласно приложению 1 к постановлению № 1823, включает 462 земельных участка по адресам, расположенным в разных районах Санкт-Петербурга. По каждому земельному участку указан адрес, площадь, кадастровый номер, начальный размер арендной платы (в рублях), позволяющие определенно установить каждый земельный участок, выставляемый на торги, как предмет торгов.
Постановление № 1823 является актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющим возможность и условия приобретения права заключения договоров аренды земельных участков и их основанные условия, следовательно, орган власти может влиять на конкурентные отношения между претендентами на право аренды земельных участков в целях осуществления строительства (инвестиционной деятельности).
Статья 15 Закона «О защите конкуренции» запрещает органам государственной власти субъектов РФ принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
3.Пунктом 3.1 постановления № 1823 установлено, что организатором торгов выступает ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» (далее ОАО «Фонд имущества»).
ОАО «Фонд имущества» создано постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.07.2005 № 1002 (в ред. от 12.07.2006) как специализированная организация по подготовке имущества Санкт-Петербурга к приватизации, исполнению решений об условиях приватизации имущества Санкт-Петербурга и осуществлению контроля за приватизацией имущества Санкт-Петербурга.
В соответствии с Уставом ОАО «Фонд имущества», утвержденным постановлением Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (далее КУГИ) от 07.09.2005 № 275-р, ОАО «Фонд имущества» является коммерческой организацией. Общество действует в соответствии с Конституцией РФ, законодательными актами и иными правовыми актами Российской Федерации и Санкт-Петербурга (п.1.1. устава).
Целью деятельности общества является создание и обеспечение функционирования эффективной системы продажи (приобретения) государственного имущества (п.2.1. устава).
Статус ОАО «Фонд имущества» по организации проведения торгов на право заключения договоров аренды земельных участков определен договором № Фао-1/2005 от 20.09.2005, заключенным между КУГИ и ОАО «Фонд имущества». В своей деятельности по организации торгов ОАО «Фонд имущества» руководствуется Земельным кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ), постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 (в ред. 29.12.2008) «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» (далее постановление № 808) и другими.
Таким образом, ОАО «Фонд имущества» при проведении торгов обязано принимать меры, направленные на соблюдение действующего законодательства Российской Федерации, в том числе антимонопольного.
Информационное сообщение о проведении конкурса было опубликовано в журнале «Официальный бюллетень «Вестник Фонда имущества Санкт-Петербурга» № 55 (333) от 31.12.2010. Согласно извещению подведение итогов аукциона назначено на 04.02.2011 года.
Предмет аукциона – право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей. Перечень земельных участков, согласно извещению, включает 462 земельных участков по адресам (расположенным в разных районах Санкт-Петербурга), с указанием площади, кадастрового номера и начального размера арендной платы по каждому земельному участку. Кроме того, в извещении по каждому земельному участку указаны технические характеристики (функциональные и территориальные зоны), сведения о разрешенном и фактическом использовании, наличии Градостроительного плана и заключения Роспотребнадзора, сведения об обременениях, заключение Комитета по энергетике и инженерному обеспечению на инженерное обеспечение результата инвестирования (со ссылкой на индивидуальный для каждого земельного участка реестровый номер инвестиционного проекта). Обязательным приложением к договору, заключаемому по результатам конкурса, является кадастровый паспорт каждого земельного участка с обозначенными границами земельного участка.
Таким образом, ОАО «Фонд имущества», обладало исчерпывающими данными по каждому земельному участку, которые индивидуализируют каждый земельный участок как самостоятельный объект торгов и характеризуют его как сформированный, что позволяло организовать торги по каждому земельному участку отдельно.
Статья 17 Закона «О защите конкуренции» запрещает действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при проведении торгов.
4.В п.1 статьи 38 ЗК РФ определен предмет торгов - сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого (т.е. сформированного) земельного участка.
Таким образом, в определение «предмета торгов» оказались введены такие характеристики земельного участка как его форма и площадь («наличие проекта границ»), местонахождение и адрес («установление границ на местности»), возможности застройки («определение разрешенного использования»), инфраструктурное обеспечение («определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения»). Все перечисленные характеристики направлены на индивидуализацию каждого конкретного земельного участка.
Аналогичное по содержанию определение «предмета торгов» дано в постановлении № 808, согласно пункту 2 которого исполнительный орган государственной власти, уполномоченный на предоставление соответствующих земельных участков определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, заключает договоры купли-продажи или аренды земельного участка, из чего следует, что речь идет об одном отдельном земельном участке.
Таким образом, Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что каждый земельный участок относится к категории индивидуально-определенных вещей, поскольку обладает конкретными характеристиками, существенно отличающими его от других земельных участков. Перечень таких характеристик земельных участков нормативно закреплен в вышеуказанных правовых нормах. Широкий спектр характеристик и уникальный характер некоторых из них, например, местоположение, превращает земельный участок в штучный товар.
На основании приведенного анализа норм права и нормативных актов, Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России пришла к выводу о том, что использование законодателем понятия «земельный участок» в единственном числе в совокупности с требованиями по его индивидуализации указывает на необходимость продажи каждого земельного участка или права на него отдельно.
Обладая индивидуально-определенными потребительскими свойствами, каждый земельный участок привлекает к торгам специфический круг потребителей. Объединение в один лот земельных участков, обладающих разным набором потребительских свойств, неизбежно ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в определенных свойствах отдельных товаров, приводит к сокращению числа претендентов, заинтересованных каждый в своем наборе специфических характеристик, и ограничивает конкуренцию.
Таким образом, объединение в один лот 462 земельных участков противоречит ЗК РФ, постановлению № 808, которыми установлен нормативный перечень характеристик земельных участков для их индивидуализации при выставлении на торги.
Объединение 462 земельных участков в один лот лишает лицо, заинтересованное в приобретении права аренды любого количества земельных участков числом менее 462, возможности реализации такого права, навязывая ему приобретение всех 462 земельных участков. Навязывание через разнородный лот приобретения лишних объектов является принуждением к заключению договора и нарушает установленную ст.421 ГК РФ свободу договора.
Принятие акта – постановления № 1823 о проведении торгов укрупненным лотом вводит ограничение права хозяйствующего субъекта на покупку товара - приобретение права аренды одного земельного участка, приводит к ограничению конкуренции при получении права на земельный участок, может ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг), что запрещено пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Реализация земельных участков укрупненными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, исключает возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей (в целях осуществления инвестиционной деятельности), что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов и запрещено частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
Именно по этой причине лишаются возможности участвовать в аукционе, например:
- районные общественные организации Санкт-Петербурга местные отделения Всероссийского общества автомобилистов, гаражно-потребительские, гаражно-строительные кооперативы, иные объединения граждан-владельцев гаражей, которые неоднократно обращалась в органы власти по вопросу предоставления занимаемых ими земельных участков в аренду на длительный срок, указывая тем самым на заинтересованность в получении права на конкретный земельный участок.
- ООО «ОСК», которое подавало по установленной форме заявление в СПб ГУ «Управление инвестиций» о предоставлении земельного участка в аренду для строительства многоэтажного паркинга и получило отказ в рассмотрении заявления, в связи с включением земельного участка в программу строительства многоэтажных паркингов в Санкт-Петербурге.
- иные потенциальные инвесторы - участники рынка инвестиционно-строительных работ (услуг).
В ходе рассмотрения дела № К03-04/11 в заседание Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России от ОАО «Фонд имущества» поступила информация об отмене торгов, объявленных ОАО «Фонд имущества» в соответствии с постановлением № 1823. В качестве доказательства представлена заверенная копия приказа ОАО «Фонд имущества» от 27.01.2011 № 18-п «Об отмене конкурса», а также журнал «Официальный бюллетень «Вестник Фонда имущества Санкт-Петербурга» № 4 (337) от 27.01.2011, в котором опубликована информация об отмене конкурса на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, объявленного на 04 февраля 2011 года, что свидетельствует о добровольном устранении ОАО «Фонд имущества» нарушения антимонопольного законодательства.
В заседание Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России поступило ходатайство Правительства Санкт-Петербурга о прекращении рассмотрения дела № К03-04/11 в связи с принятием постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 № 93 «О признании утратившим силу постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1823». В качестве доказательства представлена заверенная копия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011 № 93 «О признании утратившим силу постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 № 1823». По пояснениям представителя Правительства Санкт-Петербурга постановление не опубликовано, однако вступило в силу со дня его подписания, что установлено абзацем 2 пункта 1.7 постановления Правительства Санкт-Петербурга от30.12.2003 № 173 «О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга». Указанные действия свидетельствуют о добровольном устранении Правительством Санкт-Петербурга нарушения антимонопольного законодательства.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что решение ОАО «Фонд имущества» об отмене торгов, объявленных ОАО «Фонд имущества» в соответствии с постановлением № 1823 принято до принятия соответствующего решения Правительства Санкт-Петербурга о признании утратившим силу постановления № 1823, что свидетельствует о возможности ОАО «Фонд имущества» принимать самостоятельные решения по предмету своей деятельности.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях Правительства Санкт-Петербурга нарушение п.3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в издании акта - постановления от 30.12.2010 № 1823 «О проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей», которым принято решение о проведении торгов на право заключения договора аренды 462 земельных участков единым лотом, что может привести к ограничению прав хозяйствующих субъектов на покупку товара - приобретение права аренды одного земельного участка, к ограничению конкуренции при приобретении права заключения договора аренды земельного участка и может ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг).
2.Признать в действиях ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» нарушение части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в проведении аукциона на право заключения договора аренды 462 земельных участков единым лотом, что может нарушить принцип равнодоступности при проведении торгов, исключить возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничить возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей» и привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.
3.Прекратить рассмотрение дела №К03-04/11 в связи с добровольным устранением Правительством Санкт-Петербурга и ОАО «Фонд имущества Санкт-Петербурга» антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии
О.В.Коломийченко
Члены Комиссии
Е.И.Асташенкова
В.Л.Илларионов
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.