Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 19.10.2011 г № Б/Н

Комиссия Санкт-Петербургского Управления Федеральной антимонопольной службы России по рассмотрению дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе (далее - Комиссия), в составе:
Председатель Комиссии:
Коломийченко О.В. - руководитель управления.
Члены Комиссии:
Плошкина Н.С. – начальник отдела контроля и надзора за соблюдением законодательства о рекламе,
Козлова О.А. – начальник отдела транспорта и связи,
рассмотрев дело № Р09-154/11, возбужденное по признакам нарушения рекламораспространителем ОАО «Ростелеком» частей 1, 2 статьи 18 Федерального закона от 13.03.2006 №38-ФЗ «О рекламе» (далее ФЗ «О рекламе») по заявлению физического лица по факту распространения обществом рекламы услуг по подключению к сети Интернет посредством использования телефонной связи без предварительного согласия абонента и о продолжении распространения вышеуказанной рекламы после требования абонента о прекращении распространения рекламы,
- в присутствии: представителей ОАО «Ростелеком», в действиях которого содержатся признаки нарушения законодательства РФ о рекламе,
- в отсутствие заявителей,
Установила:
1.В адрес Санкт-Петербургского УФАС России (далее – Управление) поступило обращение гр. <...>, переданное территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу в Адмиралтейском, Василеостровском и Центральном районах, относительно распространения ОАО «Северо-Западный Телеком» ненадлежащей, по мнению заявителя, рекламы услуг по подключению к сети Интернет посредством использования телефонной связи без предварительного согласия абонента и о продолжении распространения вышеуказанной рекламы после требования абонента о прекращении распространения рекламы.
Как указывает заявитель, « … Последний раз я оставляла жалобу в компании 08.03.2011, со мной говорила оператор Татьяна (рабочий номер 14), другую информацию о себе оператор отказалась предоставить. На этот раз мне сообщили, что моя жалоба будет передана, но сказать мне, прекратятся ли звонки с рекламой, оператор не может. Мне было предложено лично подойти в офис и написать заявление на имя руководства, но при этом мне так и не сказали, будет ли от этого эффект, и сказали, что у меня такая АТС, которая не позволяет ограничивать вызовы».
С целью проверки фактов, изложенных в заявлении <...>, Санкт-Петербургским УФАС России в адрес ОАО «Северо-Западный Телеком» был направлен запрос (исх№09/3501 от 05.04.2011) о представлении письменных объяснений с приложением копии заявления.
В ответ на запрос на бланке ОАО «Ростелеком» (вх№5350 от 21.04.2011) за подписью заместителя директора макрорегионального филиала «Северо-Запад» ОАО «Ростелеком», коммерческого директора Афанасьева М.Е. были представлены следующие пояснения:

«В соответствии с пунктами 12, 22 «Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 №310, оператор связи обязан предоставлять абоненту и (или) пользователю информацию для заключения и исполнения договора. Указанная информация в наглядной и доступной форме должна быть доведена до сведения абонента и (или) пользователя через средства массовой информации, информационно-справочные службы, а также в местах оказания услуг телефонной связи. ОАО «Ростелеком» (до 01.04.2011 – ОАО «СЗТ») не осуществляет каких-либо действий по распространению рекламы товаров и услуг с использованием телефонной связи. До сведения абонентов, в том числе и абонента и (или) пользователя телефонного номера <...>, доводится информация об оказываемых ОАО «Ростелеком» услугах, в частности об услуге доступа к сети Интернет по технологии ADSL под торговой маркой «Авангард».
Учитывая обращение <...> в адрес Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу, абонентский номер <...> 13.04.2011 исключен из списка для осуществления вышеуказанного информирования».

10.05.2011 Санкт-Петербургским УФАС России был направлен запрос (исх№09/4849) в ОАО «Ростелеком» о предоставлении полного текста сообщений, передаваемых операторами общества, содержащих информацию об оказываемых обществом услугах по доступу к сети Интернет по технологии ADSL под торговой маркой «Авангард».
Однако, по указанному запросу за подписью и.о. заместителя директора макрорегионального филиала «Северо-Запад» ОАО «Ростелеком», коммерческого директора Н.Н.Артемовой, был получен текст диалога оператора ОАО «Ростелеком» с абонентом номера <...> от 08.03.2011 (вх№6777 от 23.05.2011), согласно которому информация, сообщаемая абоненту, была доведена с помощью автоматического дозвона.
«Абонент: Послушайте, Вы, на протяжении нескольких лет уже я прошу, чтобы Вы в эту квартиру не звонили и продолжают звонить. А почему?
Оператор: Дело в том, что у нас номера автоматически набираются, не мы вручную, поэтому…».
С целью уточнения необходимой для проведения расследования информации, по фактам, изложенным в обращении заявителя, Управлением был направлен дополнительный запрос (исх№09/5436 от 25.05.2011) о представлении инструкции для операторов ОАО «Ростелеком» по предложению услуги доступа к сети Интернет.
01.06.2011 (вх.№7130) за подписью на сопроводительном письме заместителя макрорегионального филиала «Северо-Запад» ОАО «Ростелеком», коммерческого директора А.А. Кулаженкова был получен документ «Порядок ведения диалога по информированию абонентов о наличии технической возможности подключения услуг по технологии PON» (далее - Порядок) для операторов центра обслуживания вызовов.
По результатам проведенного анализа информации, содержащейся в указанном документе, установлено следующее.
Порядок ведения диалога предусматривает различные модели общения оператора с абонентами и пользователями телефонных номеров, а также сообщаемой им информации. Начало диалога предваряет информация оператора о переходе компании ОАО «Северо-Западный Телеком» на цифровую связь с использованием современной волоконно-оптической технологии (PON). При этом пользователю телефонного номера сообщается, что «подключить цифровую связь можно только одновременно с цифровым телевидением или Интернетом по одному оптоволоконному кабелю» (А-0 Порядка). Далее оператор информирует пользователя о преимуществах технологии PON, в частности: «Помимо услуг местной телефонной связи («Торговая марка «Новая телефония») технология PON позволяет оказывать широкий спектр услуг, в том числе высокоскоростной доступ к сети Интернет (торговая марка «МЕГА Авангард») и цифровое интерактивное телевидение (торговая марка «Авангард ТВ»). Предлагаемые нашей компанией условия оказания пакета перечисленных услуг представляют собой оптимальное соотношение цены и качества…». Основной акцент сообщаемой информации, согласно Порядку, делается оператором на преимуществах услуг, оказываемых компанией ОАО «Северо-Западный Телеком» по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, а также выгодных тарифных планах. Порядок также предусматривает получение оператором информации о наименовании провайдера, в случае, если пользователь уже подключен к сети Интернет. Полученные сведения письменно фиксируются оператором согласно модели А-01, который сообщает, что знает такого оператора и, в свою очередь, предлагает пользователю принять участие сразу в нескольких акциях, а также воспользоваться выгодным предложением - тарифным планом «Авангард Трио +», который «не только увеличивает скорость соединения с Интернетом до 40 Мбит/с, но и предлагает выгодные условия для подключения к другим услугам – телевидению и телефонии».
Таким образом, сообщаемая пользователю абонентского номера информация о преимуществах услуг, оказываемых компанией, выгодных для потребителей предложений, связанных с участием в акциях, новых тарифных планах, подпадает под определение рекламы, содержащееся в ФЗ «О рекламе».
В соответствии с пунктом 1 статьи 3 указанного закона реклама-информация, распространенная любым способом, с помощью любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
Основными квалифицирующими признаками рекламы являются:
- адресованность информации неопределенному кругу лиц;
- направленность на привлечение внимания к объекту рекламирования, с целью его продвижения на рынке.
Применительно к рассматриваемому случаю, круг лиц, кому адресована указанная информация, не ограничен только абонентами компании ОАО «Северо-Западный Телеком», с которыми заключены договора на предоставление услуг связи. Используемое оператором средство набора абонентского номера без участия человека (автоматическое дозванивание) позволяет довести до сведения любого из неопределенного круга лиц пользователя телефонного номера информацию о предлагаемых компанией новых услугах, что подтверждается поведенческими моделями, содержащимися в Порядке, разработанными для оператора связи (К-1, К-2,К-3 и др.).
Объектом рекламирования являются услуги связи, которые оказывает или сможет оказывать компания при переходе на новые технологии. Информация, сообщаемая операторами ОАО «Северо-Западный Телеком» пользователям телефонных номеров, о преимуществах оказываемых компанией услуг телематической связи, выгодных тарифных предложениях, направлена на привлечение внимания к данным услугам как абонентов, так и пользователей телефонных номеров, с целью формирования интереса к ним, для продвижения услуг компании на рынке Санкт-Петербурга, на котором, на основании сведений, полученных от Управления Роскомнадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, действуют 262 оператора связи, оказывающих телематические услуги, включающие в себя услуги по подключению к сети Интернет, а также 170 операторов, оказывающих услуги по подключению к кабельному и цифровому телефидению.
В соответствии с частью 1 статьи 18 ФЗ «О рекламе» не допускается распространение рекламы по сетям электросвязи, в том числе посредством использования телефонной связи без предварительного согласия абонента на получение рекламы, распространение рекламы в адрес лица, обратившегося с требованием о прекращении распространения рекламы.
Согласно части 2 статьи 18 ФЗ «О рекламе» не допускается использование сетей электросвязи для распространения рекламы с применением средств выбора и (или) набора абонентского номера без участия человека (автоматического дозванивания, автоматической рассылки).
В соответствии с частью 7 статьи 38 ФЗ «О рекламе» ответственность за нарушение частей 1,2 статьи 18 ФЗ «О рекламе» несет рекламораспространитель.
Согласно пункту 5 статьи 3 настоящего Закона рекламораспространителем является лицо, осуществляющее распространение рекламы любым способом, в любой форме и с использованием любых средств.
В соответствии с документами и пояснениями, представленными ОАО «Ростелеком» в Управление, 01 апреля 2011 года ОАО «Северо-Западный Телеком» прекратил свою деятельность в связи с реорганизацией путем присоединения к ОАО «Ростелеком» (Свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц от 01.04.2011, бланк серии 78 №008200615). ОАО «Ростелеком», в соответствии с Договором о присоединении, является правопреемником ОАО «Северо-Западный Телеком», а, следовательно, вправе давать разъяснения по вопросам, связанным с деятельностью, осуществляемой ОАО «Северо-Западный Телеком» до 01.04.2011, и нести ответственность за действия/бездействия указанного юридического лица.
На основании изложенного, распространителем рекламы услуг по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, согласно установленному Порядку, является ОАО «Ростелеком».
2.Определением от 11.07.2011 №09/7458 Санкт-Петербургское УФАС России в соответствии с письмом ФАС России №АК/22939 от 17.06.2011о наделении полномочий возбуждено производство по делу №Р09-154/11 в отношении ОАО «Ростелеком» по признакам нарушения частей 1, 2 статьи 18 ФЗ «О рекламе».
3.27.07.2011 в адрес Санкт-Петербургского УФАС России поступило обращение гр. <...> относительно распространения ОАО «Ростелеком» рекламы услуг по подключению к цифровому и кабельному телевидению, предоставлению доступа в Интернет в нарушение, как указывает заявитель, части 1 статьи 18 ФЗ «О рекламе». Заявление содержит следующую информацию: «Мне, <...>, неоднократно, в количестве не менее 30 раз, осуществлялись звонки от работников ОАО «Ростелеком», осуществлявших навязчивую рекламу услуг данной организации, а именно: подключение к цифровому и кабельному телевидению, предоставление доступа в интернет, подключение домашнего телефона на цифровую подстанцию. Данные звонки были получены мною на принадлежащий мне номер телефона <...>, какого-либо согласия на получение рекламной информации посредством использования телефонной связи я не давал, напротив, я четко выражал свое несогласие к получению данной рекламы каждый раз, когда осуществлялся подобный телефонный звонок. Последний факт звонка с рекламными целями от ОАО «Ростелеком» на момент написания данного заявления был зафиксирован мною 18 июля 2011 года, приблизительно в 18.00». Аналогичная жалоба была направлена <...> в Прокуратуру Центрального района Санкт-Петербурга и передана в Санкт-Петербургское УФАС для рассмотрения по подведомственности (вх.№104690 от 10.08.11).
Данное заявление было приобщено к материалам дела №Р09-154/11.
4.Определением от 11.07.2011 №09/7458 Комиссия Управления затребовала у ОАО «Ростелеком» необходимые для рассмотрения дела документы: договор об оказании услуг связи, заключенный между ОАО «Ростелеком» и абонентом телефонного номера (812) 356-65-28, со всеми приложениями; документ, регламентирующий порядок предоставления и/или отказа от предоставления ОАО «Ростелеком» услуг по договорам, заключенным с клиентами, в том числе с абонентом телефонного номера (812) 356-65-28; документ, подтверждающий согласие абонента телефонного номера (812) 356-65-28 на получение сообщений рекламного характера о предоставлении ОАО «Ростелеком» услуг по подключению к сети Интернет, цифровому телевидению, цифровой телефонной связи; приказ или иной документ, регламентирующий временную продолжительность и частотность (количество звонков в день) доведения до потребителя рекламных предложений ОАО «Ростелеком» по подключению к сети Интернет, цифровому телевидению, цифровой телефонной связи; документ, регламентирующий порядок отказа от услуги доведения до потребителей рекламных предложений ОАО «Ростелеком» по подключению к сети Интернет, цифровому телевидению, цифровой телефонной связи.
В соответствии с письменными пояснениями ОАО «Ростелеком» (вх№ 10029 от 02.08.2011), представленными в Управление, документами, регламентирующими порядок предоставления услуг и /или отказа от предоставления услуг ОАО «Ростелеком» по договорам, заключенным с клиентами, в том числе с абонентом телефонного номера <...>, является Договор с абонентом номера <...>, Правила оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18.05.2005 №310, Федеральный закон от 07.07.2003 №126-ФЗ «О связи»». Документы, затребованные определением, ОАО «Ростелеком» представить не может, поскольку, как следует из текста пояснений, таковых не существует.
«Общество не осуществляло каких-либо действий по распространению рекламы товаров и услуг с использованием телефонной связи. В данном случае до сведения абонентов доводится информация об оказываемых Обществом услугах. Круг граждан, получающих информацию, ограничен. Информация об оказываемых услугах доводится до сведения потребителей, в том числе абонента и (или) пользователя телефонного номера <...> в соответствии с п.п. 12,22 «Правил оказания услуг внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи».
Представленный ОАО «Ростелеком» договор с абонентом телефонного номера <...> является Договором о предоставлении услуг городской (сельской) телефонной связи предприятиями системы Министерства связи СССР от 28.06.1989, заключенным между Петроградским телефонным узлом и гражданкой <...>, на установку телефонного аппарата и выделение номера. Указанное является дополнительным доказательством того, что информация об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, сообщаемая оператором в соответствии с Порядком, предназначена любому из неопределенного круга лиц пользователю телефонных номеров ОАО «Ростелеком».
Правила оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации № 310 от 18.05.2005 (далее - Правила), на которые ссылается ОАО «Ростелеком» при осуществлении автоматического дозвона и сообщения абонентам информации об оказываемых обществом услугах, регулируют отношения между абонентом и (или) пользователем услугами телефонной связи и оператором связи при оказании услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи в сети связи общего пользования (услуги телефонной связи).
Согласно п. 12 Правил оператор связи обязан создавать систему информационно-справочного обслуживания в целях предоставления абоненту и (или) пользователю информации, связанной с оказанием услуг телефонной связи.
П.13 Правил определяет структуру системы информационно-справочного обслуживания, которая состоит из информационно-справочных служб, а также информационно-справочных печатных изданий (телефонные справочники) на бумажном и (или) электронном носителе, содержащих сведения об операторе связи, абонентах и их абонентских номерах, а также иную информацию, необходимую для пользования услугами телефонной связи.
Таким образом, Правила предписывают операторам связи доводить до абонентов только ту информацию, которая необходима для оказания услуги телефонной связи. Доведение до абонентов иной справочной информации, не относящейся к услугам телефонной связи, в том числе о предоставлении услуг по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, Правилами не предусмотрено.
5.Комиссией Управления Определением от 10.08.2011 №09/8568 об отложении рассмотрения дела №Р09-154/11 у ОАО «Ростелеком» были запрошены дополнительные сведения и документы, в том числе документ, регламентирующий порядок информационно-справочного обслуживания абонентов ОАО «Ростелеком»; письменное согласие абонентов телефонных номеров <...> на получение сообщений об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению; список абонентов ОАО «Ростелеком», до которых доводилась информация посредством телефонной связи об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению; документ, которым утвержден список абонентов для доведения информации посредством телефонной связи об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению; документ, подтверждающий, что доведение информации посредством телефонной связи об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, направлено на абонентов телефонных номеров ОАО «Ростелеком»; записи телефонных переговоров операторов ОАО «Ростелеком», осуществляющих доведение информации об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, с абонентами телефонных номеров <...>.
В дополнение к запросу Управления ОАО «Ростелеком» представлены документы и следующие пояснения (вх№11469 от 01.09.2011):
- «действующим законодательством не предусмотрен такой документ как письменное согласие абонента на получение информационных сообщений, в связи с чем отсутствует возможность его предоставления»;
- «предоставленный ранее «Порядок ведения диалога по информированию абонентов о наличии технической возможности подключения услуг по технологии PON», утвержденный 01.03.2011 коммерческим директором Петербургского объединенного филиала ОАО «Северо-Западный Телеком», не действует, поскольку с 01.04.2011 ОАО СЗТ было реорганизовано в форме присоединения к ОАО «Ростелеком», таким образом, все внутренние (локальные) нормативные акты ОАО «СЗТ» прекратили своё действие»;
- «выборка для обзвона абонентов производилась оператором из числа абонентов ОАО «Ростелеком» вручную из информационно-биллинговой системы из числа абонентов, не заключивших договор, но имеющих техническую возможность на получение услуг по технологии PON»;
- «документ, утверждающий список абонентов для доведения информации посредством телефонной связи об услугах по подключению к цифровой телефонии, сети Интернет, цифровому телевидению в Петербургском филиале ОАО «Ростелеком» не издавался»;
- «представить документ, отражающий результаты дозвона абонентам, не представляется возможным»;
- «документом, регламентирующим порядок информационно-справочного обслуживания абонентов ОАО «Ростелеком», является «Инструкция по работе с клиентом, ведению диалога и учету обращений в службы Центра обработки обращений, введенная в действие Приказом макрорегионального филиала «Северо-Запад» ОАО «Ростелеком» №314-прМРСЗ от 02.08.2011».
Указанное противоречит сведениям, изложенным в жалобе <...>, который последнее сообщение получил 18 июля 2011 года, а также представленному ОАО «Ростелеком» на запрос Управления от 25.05.2011 №09/5436 Порядку. Согласно объяснениям ОАО « Ростелеком», данный документ был направлен ошибочно, в связи с отсутствием какого-либо иного документа о порядке информирования абонентов (вх.№12100 от 15.09.2011).
Надлежащие доказательства отмены внутренних (локальных) нормативных актов ОАО «СЗТ» ОАО « Ростелеком» не представило.
На основании изложенного, доводимая ОАО «Ростелеком» посредством автоматического дозвона до абонентов и пользователей общества информация об услугах по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению, не может рассматриваться как информация, раскрытие или распространение либо доведение до потребителя которой является обязательным, фактически данная информация является рекламой, направленной на привлечение внимания неопределенного круга лиц к объекту рекламирования, формирование или подержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
Таким образом, в действиях ОАО «Ростелеком» установлены признаки нарушения ФЗ «О рекламе», а именно:
- части 1 статьи 18 ФЗ «О рекламе» - распространения рекламы услуг по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению посредством использования телефонной связи без предварительного согласия абонента на получение рекламы;
- части 2 статьи 18 ФЗ «О рекламе» - использования телефонной связи для распространения рекламы услуг по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению с применением средств выбора и (или) набора абонентского номера без участия человека (автоматического дозванивания).
В соответствии с частью 7 статьи 38 ФЗ «О рекламе» ответственность за нарушение требований, установленных частями 1, 2 статьи 18 ФЗ «О рекламе» несет ОАО « Ростелеком» как рекламораспространитель.
Комиссия в заседании от 06 октября 2011 года, рассмотрев представленные материалы, заслушав доводы представителей ОАО «Ростелеком», руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 36 Федерального закона «О рекламе» и в соответствии с п.п. 37 – 42 и 44 Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе,
Решила:
1.Признать рекламу услуг, распространяемую ОАО «Ростелеком», по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению с применением средств выбора и (или) набора абонентского номера без участия человека (автоматического дозванивания) посредством использования телефонной связи без предварительного согласия абонентов и пользователей телефонных номеров и продолжение распространения вышеуказанной рекламы после требования абонентов и пользователей о прекращении ее распространения, ненадлежащей.
2.Признать в действиях рекламораспространителя ОАО «Ростелеком» нарушение части 1 статьи 18 ФЗ «О рекламе», выразившееся в распространении рекламы услуг по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению посредством использования телефонной связи без предварительного согласия абонентов и пользователей и продолжение распространения вышеуказанной рекламы после требования абонентов и пользователей о прекращении ее распространения.
3.Признать в действиях рекламораспространителя ОАО «Ростелеком» нарушение части 2 статьи 18 ФЗ «О рекламе», выразившееся в распространении рекламы услуг по подключению к сети Интернет и цифровому телевидению посредством использования телефонной связи с применением средств выбора и (или) набора абонентского номера без участия человека (автоматического дозванивания).
4.Выдать ОАО «Ростелеком» предписание о прекращении нарушений, указанных в пунктах 2,3 настоящего решения.
5.Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Санкт-Петербургского УФАС России для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решение изготовлено в полном объёме 19 октября 2011 года.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в порядке, предусмотренном статьей 37 ФЗ «О рекламе» и статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председатель Комиссии
О.В.Коломийченко
Члены Комиссии:
Н.С. Плошкина
О.А.Козлова