Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 29.10.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 15 октября 2010 года
Полный текст решения изготовлен 29 октября 2010 года
Комиссия управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее Комиссия СПб УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства, созданная приказом от 30.08.2010 № 431-ОВ с изменениями от 08.10.2010 № 509-ОВ в составе:
Председатель Комиссии:
Коломийченко О.В. - руководитель управления,
Члены Комиссии:
Круглова Н.В. - заместитель руководителя управления;
Соколова И.П. - заместитель руководителя управления;
Асташенкова Е.И. - начальник отдела контроля органов власти;
Клименко И.В. - заместитель начальника юридического отдела,
Никитина М.Ф. - главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти
рассмотрев дело № К03-194/10 по признакам нарушения Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга (адрес: 191167, Санкт-Петербург, Исполкомская ул., д.16, литера А) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции), выразившимся в предоставлении Государственному унитарному предприятию «Пассажиравтотранс» государственной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, в введении ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров (услуг) на рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга путем непроведения торгов на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге в отношении маршрутов, обслуживаемых ГУП «Пассажиравтотранс», что может иметь своим результатом недопущение конкуренции за выход на рынок пассажирских перевозок Санкт-Петербурга и ограничение конкуренции на рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга,
Установила:
Основанием для возбуждения дела № К03-194/10 послужили заявления Производственного кооператива «Корма РАФ», ООО «Автобусная компания «БИ», в которых указано, что Комитет по транспорту путем заключения договора с ГУП «Пассажиравтотранс» на организацию пассажирских перевозок городским автобусным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге без проведения конкурса допускает нарушения п/п.1,2,5,7 ст.15 Закона о защите конкуренции и создает преимущества одному хозяйствующему субъекту – коммерческой организации ГУП «Пассажиравтотранс». Также в заявлениях указано, что условия заключенных с ГУП «Пассажиравтотранс» договоров, в том числе касающиеся требований к квалификации водителей и качеству подвижного состава существенно отличаются от условий договоров, заключаемых с иными хозяйствующими субъектами по результатам конкурса.
В соответствии с п.12 ч.2 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение). Для реализации указанных полномочий Санкт-Петербургом принят закон от 19.01.2000 № 19-4 «О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге» (далее закон СПб № 19-4).
В законе СПб № 19-4 используется понятие - маршрут регулярных перевозок, предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписанию путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке. Вместе с тем, к маршрутам регулярных перевозок Комитет по транспорту относит социальные маршруты (в формулировке Закона СПб № 19-4 - маршруты регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, на которых перевозка пассажиров осуществляется по установленному Правительством Санкт-Петербурга тарифу и по проездным документам многоразового пользования, установленным Правительством Санкт-Петербурга (уполномоченным органом), в том числе льготных категорий пассажиров) и коммерческие маршруты (в формулировке Закона СПб № 19-4 - маршруты регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте, на которых не осуществляется перевозка пассажиров по проездным документам многоразового пользования, установленным Правительством Санкт-Петербурга (уполномоченным органом), в том числе льготных категорий пассажиров).
В соответствии со ст.6. Закона № 19-4 уполномоченный орган организует для перевозчиков конкурс, по результатам которого им предоставляется право осуществления перевозок по каждому установленному маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте. Конкурс на право осуществления перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах может проводиться по решению уполномоченного органа.
Во исполнение Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2000 № 19-4 «О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге» Комитет по транспорту является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга по:
установлению порядка организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок;
организации и проведению для перевозчиков конкурса;
установлению маршрутов регулярных перевозок с определением начальных и конечных пунктов маршрута.
Полномочиями по организации и проведению конкурса Комитет по транспорту наделен в соответствии с п.3.22 Положения о Комитете по транспорту, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 24.02.2004 № 226.
Согласно письму Комитета по транспорту (от 17.04.2006 вх.№ 1487) в 2005 году Комитет по транспорту заключил с ГУП «Пассажиравтотранс» способом закупки у «единственного источника» на основании пп.а,в ст.30 Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 08.04.97 № 305, договоры:
от 01.01.2005 № 2 - на первый квартал 2005 года до завершения конкурсной процедуры и заключения договоров с победителями конкурса;
от 08.04.2005 № 18 (с учетом дополнительного соглашения) сроком действия до декабря 2005 года.
По состоянию на 01.01.2006 года в Санкт-Петербурге перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок осуществляли 45 хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей (далее перевозчики), в том числе ГУП «Пассажиравтотранс», которые обслуживали 810 маршрутов. Из них 8 перевозчиков, в том числе ГУП «Пассажиравтотранс» осуществляли социальные перевозки и обслуживали 314 социальных маршрутов.
В 2005 году Комитетом по транспорту был объявлен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по автобусным маршрутам (конкурсная документация утверждена 22.09.2005). Предметом конкурса являлось право заключения с Комитетом по транспорту договоров на перевозку пассажиров сроком действия с 01.04.2006 по 31.12.2010. В лоты, выставленные на конкурс, было включено право осуществления пассажирских перевозок по группе социальных маршрутов и право выполнения дополнительного объема транспортной работы на коммерческих маршрутах. По результатам конкурса победителями конкурса были признаны 6 перевозчиков с которыми Комитет по транспорту заключил договоры сроком действия до 31.12.2010 года, предметом которых является организация и выполнение перевозок пассажиров автобусным транспортом на социальных и коммерческих маршрутах.
Перевозчики (кроме ГУП «Пассажиравтотранс»), не выигравшие или не участвующие в конкурсе, не получили права заключить договор с Комитетом по транспорту.
ГУП «Пассажиравтотранс», участвуя в конкурсе, не был признан победителем. Согласно выписке из решения № 7/048 от 28.11.2005 Межведомственной государственной конкурсной комиссии Санкт-Петербурга № 7 заявка ГУП «Пассажиравтотранс» была отклонена от дальнейшего участия в конкурсе, как несоответствующая требованиям конкурсной документации. Однако Комитет по транспорту вне конкурсных процедур заключил с ГУП «Пассажиравтотранс» дополнительные соглашения к договору от 08.04.2005 № 18 сроком действия с 01.01.2006 по 31.12.2006. В результате без конкурса (согласно письму Комитета по транспорту от 17.04.2006 вх.№ 1487), по состоянию на 01.04.2006 года Комитет по транспорту предоставил ГУП «Пассажиравтотранс» право обслуживать 88 социальных маршрутов (к которым относятся магистральные системообразующие маршруты, а также маршруты, связывающие крупные пассажирообразующие пункты с железнодорожными вокзалами, аэропортами, пристанями и т.п., то есть маршруты с большими пассажиропотоками) и 70 коммерческих маршрутов.
В ходе рассмотрения дела К03-194/10 Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России установила, что с 2006 по апрель 2010 годов Комитет по транспорту не объявлял конкурсы на право заключения с Комитетом по транспорту договоров на перевозку пассажиров.
Вместе с тем, 05 февраля 2010 года между Комитетом по транспорту и ГУП «Пассажиравтотранс» со ссылкой на ст.5 Закона СПб № 19-4 заключен договор № 2, в соответствии с которым ГУП «Пассажиравтотранс» вне конкурсных процедур получил право организации пассажирских перевозок городским автобусным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге. По сообщению ГУП «Пассажиравтотранс» (письмо от 04.10.2010 вх. № 11825) на его обслуживании находятся 121 социальный и19 коммерческих маршрутов.
Статья 5 Закона СПб № 19-4 устанавливает, что порядок работы перевозчиков на маршрутах регулярных перевозок определяется договорами. Указаний на заключение таких договоров с ГУП «Пассажиравтотранс» без проведения конкурса названная статья не содержит.
Пунктом 1.7. распоряжения Комитета по транспорту от 26.02.2010 № 112-р «О порядке организации и проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярных перевозок» установлено, что организация и выполнение перевозок на период до проведения конкурса осуществляется на основании договоров, заключаемых Комитетом по транспорту с Санкт-Петербургским государственным унитарным предприятием пассажирского автомобильного транспорта - на срок не более одного года.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что Комитет по транспорту заключил с ГУП «Пассажиравтотранс» договор от 05.02.2010 № 2 до издания распоряжения Комитета по транспорту от 26.02.2010 № 112-р.
Срок действия договора Комитета по транспорту с ГП «Пассажиравтотранс» от 05.02.2010 № 2 совпадает со сроком действия договоров с иными перевозчиками, заключенными по результатам конкурса, проведенного в 2005 году – 31.12.2010.
В целях заключения договоров по окончанию срока их действия (31.12.2010), Комитет по транспорту 30 апреля 2010 года объявил конкурс на право заключения договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге (конкурсная документация утверждена 29.04.2010). Конкурс проведен на часть маршрутной сети, утвержденной распоряжением Комитета по транспорту от 10.09.2009 № 170-р «Об утверждении маршрутов регулярных перевозок в Санкт-Петербурге», которая включает в себя 793 социальных и коммерческих маршрутов.
По информации Комитета по транспорту (письмо от 04.10.2010 вх.№ 11800) маршруты социальных регулярных перевозок, по которым осуществляется перевозка пассажиров ГУП «Пассажиравтотранс», на конкурс не выставлялись, маршруты регулярных перевозок с остановками в любом, не запрещенном Правилами дорожного движения месте (коммерческие маршруты), обслуживание которых ранее осуществляло СПб ГУП «Пассажиравтотранс», были выставлены на конкурс в полном объеме.
ГУП «Пассажиравтотранс», согласно письму от 04.10.2010 вх. № 11825 и пояснениям представителя предприятия в заседании Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России 15.10.2010 года, участия в конкурсе не приняло по причине отсутствия у предприятия автобусов средней и малой вместимости, требование о наличии которых содержалось в конкурсной документации и предъявлялось к перевозкам по коммерческим маршрутам. По этой же причине коммерческие маршруты, обслуживаемые ГУП «Пассажиравтотранс», выставлены на конкурс.
В октябре 2010 года Комитет по транспорту объявил новый конкурс на право заключения договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге (конкурсная документация утверждена 12.10.2010). Конкурс объявлен на часть маршрутной сети, утвержденной распоряжением Комитета по транспорту от 10.09.2009 № 170-р, которая не была включена в конкурс, объявленный в апреле, а также те маршруты, по которым указанный конкурс не состоялся.
Маршруты социальных регулярных перевозок, по которым осуществляется перевозка пассажиров ГУП «Пассажиравтотранс», на конкурс также не выставляются.
Таким образом, Комитет по транспорту объявил для перевозчиков конкурсы (29.04.2010 и 12.10.2010), по результатам которых им предоставляется право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте (коммерческие маршруты), а также право осуществления перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах (социальные маршруты).
При этом, принимая решение об организации конкурса на право осуществления перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах (социальные маршруты), Комитет по транспорту принял такое решение в отношении части маршрутов, не включив в предмет конкурса маршруты, обслуживаемые ГУП «Пассажиравтотранс», создав таким образом различные условия доступа хозяйствующим субъектам на рынок пассажирских перевозок в Санкт-Петербурге.
Согласно определению, данному в п.5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ее доход. В соответствии со статьей 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным предприятием признается коммерческая организация, в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Таким образом, организации, имеющие организационно-правовую форму ГУП, являются хозяйствующими субъектами и им не должны создаваться преимущества, которые обеспечивают им более выгодные условия как входа на рынок, так и деятельности на товарном рынке по сравнению с другими участниками рынка, в том числе путем передачи имущества, иных объектов гражданских прав. В соответствии со ст.128 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам гражданских прав относятся, в том числе работы и услуги.
Предоставление одному из участников рынка пассажирских перевозок Санкт-Петербурга - ГУП «Пассажиравтотранс» права обслуживать часть маршрутов регулярных перевозок на условиях получения права (без конкурса), отличных от условий получения этого права иными перевозчиками (по конкурсу), создает ГУП «Пассажиравтотранс» преимущественные условия входа на рынок. Для участия в конкурсе претенденты должны выполнить ряд требований, установленных конкурсной документацией, невыполнение которых не позволит им претендовать на право заключения договора с Комитетом по транспорту. К ГУП «Пассажиравтотранс» при заключении договора аналогичные требования не предъявляются.
Анализ текстов договоров, заключаемых Комитетом по транспорту с ГУП «Пассажиравтотранс» и иными перевозчиками, выявил различные требования, предъявляемые к подвижному составу на маршруте.
Так, в договорах, заключенных по результатам конкурса 2005 года, к подвижному составу перевозчиков помимо прочих, предъявлены требования по сроку эксплуатации подвижного состава на социальных маршрутах (не более 5 лет), а в договорах, заключенных по результатам конкурса, проведенного в июле 2010 года, предъявлены требования по сроку эксплуатации подвижного состава как на социальных (7 лет), так и на коммерческих (5 лет) с даты выпуска автобуса, при достижении которого надлежит произвести замену такого подвижного состава на подвижной состав с техническими и конструкционными характеристиками, указанными в приложении к договору. В договоре с ГУП «Пассажиравтотранс» аналогичные требования отсутствуют.
Предъявление к одному из участников рынка пассажирских перевозок Санкт-Петербурга - ГУП «Пассажиравтотранс», требований, отличных от требований, предъявляемых к иным участникам рынка, создает ГУП «Пассажиравтотранс» преимущества для более выгодного осуществления деятельности на товарном рынке, препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам, ограничивает права хозяйствующих субъектов на продажу товаров (услуг) на рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга, что является нарушением п.п.2, 3 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
Создание отдельному хозяйствующему субъекту преимущества, квалифицируется антимонопольными органами как государственная преференция, определение которой дано в п.20 статьи 4 Закона о защите конкуренции.
Порядок предоставления государственной преференции установлен главой 5 Закона о защите конкуренции. Согласно ч.1 ст.20 Закона о защите конкуренции государственная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. В соответствии с ч.2 ст.20 Закона о защите конкуренции, орган власти, имеющий намерение предоставить государственную преференцию, направляет в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции. При этом цели предоставляемой государственной преференции должны соответствовать целям, указанным в ч.1 ст.19 Закона о защите конкуренции.
В данном случае, предоставление ГУП «Пассажиравтотранс» государственной преференции не соответствует целям, указанным в ч.1 ст.19 Закона о защите конкуренции.
Непроведение Комитетом по транспорту конкурса в отношении социальных маршрутов регулярных перевозок, по которым осуществляется перевозка пассажиров ГУП «Пассажиравтотранс», не допускает конкуренцию за право осуществления перевозок пассажиров по маршруту регулярных перевозок (заключения договора с Комитетом по транспорту), тем самым необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и ограничивает их права на продажу товаров (услуг) на рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга, что является нарушением п.п. 2. 3 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.
Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за осуществление действий, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции предусмотрена ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях Комитета по транспорту Санкт-Петербурга нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующим субъектам, в введении ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу товаров (услуг) на рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга, предоставлении Государственному унитарному предприятию «Пассажиравтотранс» государственной преференции под цели, не соответствующие целям, указанным в ст.19 Закона о защите конкуренции, путем непроведения торгов на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге в отношении маршрутов, по которым осуществляется перевозка пассажиров ГУП «Пассажиравтотранс», а также установления различных требований к хозяйствующим субъектам – участникам рынка пассажирских перевозок Санкт-Петербурга, что может иметь своим результатом недопущение конкуренции за выход на рынок пассажирских перевозок Санкт-Петербурга и ограничение конкуренции на рынке пассажирских перевозок Санкт-Петербурга.
2.Выдать Комитету по транспорту предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего в 2011 году организовать и провести необходимые конкурсные процедуры на право заключения договоров на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок в Санкт-Петербурге в отношении маршрутов, по которым осуществляется перевозка пассажиров ГУП «Пассажиравтотранс».
Председатель Комиссии
Коломийченко О.В.
Члены Комиссии
Круглова Н.В.
Соколова И.П.
Асташенкова Е.И.
Клименко И.В.
Никитина М.Ф.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.