Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 25.06.2009 г № Б/Н
Резолютивная часть решения объявлена 23 июня 2009 года
Полный текст решения изготовлен 25 июня 2009 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России), назначенная приказом от 25.03.2009 № 71-ОВ (с изменениями от 23.06.2009
№173-ОВ), в составе:
Кругловой Н.В. – заместителя руководителя управления, председателя Комиссии;
Асташенковой Е.И. – начальника отдела контроля органов власти, члена Комиссии;
Илларионова В.Л. – начальника юридического отдела, члена Комиссии,
рассмотрев дело № К03-26/09, возбужденное в отношении Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (190000, Санкт-Петербург, Вознесенский пр., д.16) по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в принятии акта (распоряжение от 13.10.2008 № 885-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли от 27.12.2005 № 97-р) и направлении главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга методических разъяснений о порядке закупки продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга на 2009 год (письмо от 10.10.2008 № 08/16946 «О закупке продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга на 2009 год»), содержащих положения, ограничивающие конкуренцию при организации размещения заказов для государственных нужд,
Установила:
Дело № К03-26/09 возбуждено по инициативе Санкт-Петербургского УФАС России с учетом информации, поступившей от ОАО «Великолукский мясокомбинат», ЗАО «Племенной завод «Ручьи», гр.Трауса С.Р., а также документов и информации, содержащейся в деле, рассмотренном Комиссией Санкт-Петербургского УФАС России № 94-640/08.
В Санкт-Петербургское УФАС России поступила жалоба ОАО «Великолукский мясокомбинат» на действия Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (далее – КЭРППиТ) при организации и проведении конкурса на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на комплексное обеспечение продуктами питания (поставка, хранение, перевозка до пункта назначения, погрузо-разгрузочные работы, очистка и санитарная обработка транспортных средств) государственных учреждений, подведомственных Комитету по труду и социальной защите, в которой указано на нарушения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ). Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России в деле № 94-640/08 приняла решение о признании в действиях КЭРППиТ нарушение части 4 статьи 10 Закона № 94-ФЗ, выразившееся в выборе способа размещения заказа, противоречащего Закону № 94-ФЗ, и выдала КЭРППиТ предписание об устранении указанного нарушения. Одновременно, в указанной жалобе со ссылкой на нарушение ст.17 Федерального закона от 27.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) ОАО «Великолукский мясокомбинат» было указано на действия по комплектации (укрупнению) лотов, которые, по мнению заявителя, являются необоснованным ограничением конкуренции для производителей продуктов питания. При этом в жалобе указано на письмо КЭРППиТ от 10.10.2008 № 08/16946 «О закупке продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга на 2009 год» (далее письмо № 08/16946), которым КЭРППиТ направил главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга методические разъяснения о порядке закупки продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга на 2009 год, которые, по мнению заявителя, не соответствуют федеральному законодательству.
ЗАО «Племенной завод «Ручьи» в своем обращении указал на отсутствие (ограничение) возможности сельскохозяйственных товаропроизводителей выйти на рынок поставок продовольственных товаров для государственных нужд в связи с формированием заказа под возможности посредников.
Также в Санкт-Петербургское УФАС России поступило обращение гр.Трауса С.Р., в котором описывается ситуация, сложившаяся на рынке государственных закупок продовольственных товаров для нужд государственных учреждений в Санкт-Петербурге. В заявлении указано на распоряжение КЭРППиТ от 13.10.2008 № 885-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли от 27.12.2005 № 97-р» (далее – распоряжение № 885-р), которым внесены изменения в форму проведения торгов и предмет торгов при организации процедур закупок продовольственных товаров для государственных учреждений, а также установлены критерии и порядок оценки заявок, ограничивающие конкуренцию. Заявитель сообщил, что до указанных изменений, поставка продуктов питания осуществлялась по товарным группам, а также по получателям, что обеспечивало конкуренцию в аукционе. По мнению заявителя, распоряжение № 885-р «противоречит антимонопольному законодательству и мешает добросовестной конкуренции, одновременно способствуя коррупции и созданию монополистов на данном рынке».
2.В 2008 году в Санкт-Петербурге в соответствии с распоряжением КЭРППиТ от 27.09.2007 № 340 и письмом КЭРППиТ от 10.09.2007 № 07/10978 при проведении открытого аукциона на поставку пищевых продуктов формировались лоты по товарным группам: хлеб и хлебобулочные изделия, молоко и молочные продукты, бакалея, гастрономия, мясо птицы и яйцо, мясо (за исключением мяса птицы) и мясные субпродукты, мясо рыбы и рыбные продукты, свежие овощи и фрукты.
Такое формирование лотов обусловлено требованиями действующего законодательства Российской Федерации, в частности распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2007 № 236-р, утвердившим Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки выполнение (оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона (далее аукционный перечень), согласно которому пищевые продукты включены в аукционный перечень. Разделение пищевых продуктов на лоты по товарным группам способствует развитию конкуренции, что фактически подтверждено письмом КЭРППиТ от 18.01.208 № 08/687, в котором отмечено, что «отказ от комплексной поставки пищевых продуктов (при которой в один лот включаются все товарные группы пищевых продуктов) и проведение аукциона по товарным группам сделало доступным рынок государственного заказа Санкт-Петербурга для сельскохозяйственных производителей и производителей пищевых продуктов».
3.Изменение формы и предмета торгов на 2009 год КЭРППиТ обосновал анализом аукционной формы торгов на закупку продуктов питания в Санкт-Петербурге, с учетом которого сделан вывод о том, что «при существующей структуре рыночного сегмента поставки продуктов питания проведение аукционов на поставку продуктов питания не позволяет эффективно и рационально использовать средства бюджета Санкт-Петербурга», и, как следствие, «проведение аукционов на поставку продуктов питания не является эффективным и экономически обоснованным способом размещения государственного заказа Санкт-Петербурга». Кроме того, принято во внимание, что обеспечение государственных учреждений Санкт-Петербурга носит комплексный характер, включает в себя не только поставку продуктов питания, но и хранение в холодильном оборудовании и специальных складских помещениях, перевозку с использованием транспортных средств, которые должны удовлетворять предъявляемым к ним требованиям.
Также КЭРППиТ указал, что распоряжение № 885-р и письмо № 08/16946 не носят нормативного характера и являются рекомендательными.
4.Анализ распоряжения № 885-р и письма № 08/16946 выявил следующее:
Распоряжением № 885-р внесены изменения в п.1 распоряжения КЭРППиТ от 27.12.2005 № 97-р «Об утверждении методических требований к документации о размещении государственного заказа Санкт-Петербурга» путем утверждения Порядка разработки и утверждения документации о размещении государственного заказа Санкт-Петербурга (приложение 1, далее Порядок) и методических требований к оформлению документации о размещении государственного заказа Санкт-Петербурга (приложения 2-10, далее методические требования).
Об обязательности применения указанного Порядка и методических требований свидетельствуют: п.2 Порядка, согласно которому государственные заказчики, уполномоченный орган разрабатывают и утверждают (подписывают) документацию только на основании Порядка и методических требований, п.3 Порядка, согласно которому методические требования являются обязательными для уполномоченного органа и всех заказчиков и распространяются на все торги на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга независимо от начальной цены государственного контракта Санкт-Петербурга, п 4 Порядка согласно которому заказчикам запрещается направлять проекты документации на согласование с отступлением от требований Порядка и методических требований, за исключением случаев, предусмотренных Порядком и методическими требованиями.
Распоряжение № 885-р вступило в силу с 15.10.2008, порядок введения его в действие установлен письмом КЭРППиТ от 15.10.2008 № ИУП-3796/08.
В приложениях 8-10 к распоряжению № 885-р содержатся «Методические требования к оформлению тома 2 (3, 4) конкурсной документации для проведения открытого конкурса на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на комплексное обеспечение продуктами питания (поставка, хранение, перевозка до пункта назначения, погрузо-разгрузочные работы, очистка и санитарная обработка транспортных средств) государственных учреждений подведомственных (наименование органа государственной власти). Указанные приложения утверждены пунктами 1.8-1.10 распоряжения № 885-р соответственно.
Иной способ размещения заказа на поставку продуктов питания методическими требованиями, утвержденными распоряжением № 885-р, не предусмотрен.
Письмом № 08/16946 КЭРППиТ направил главным распорядителям средств бюджета Санкт-Петербурга методические разъяснения о порядке закупки продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга на 2009 год (далее методические разъяснения) с просьбой обеспечить их исполнение при проведении конкурсов на комплексное обеспечение продуктами питания на 2009 год.
Разделом 1 методических разъяснений «Выбор процедуры размещения государственного заказа на закупку продуктов питания» установлено, что «размещение государственного заказа Санкт-Петербурга на комплексное обеспечение государственных учреждений продуктами питания в 2009 году будет осуществлено в форме открытого конкурса со следующим наименованием «Открытый конкурс на право заключения государственного контракта Санкт-Петербурга на комплексное обеспечение продуктами питания (поставка, хранение, перевозка до пункта назначения, погрузо-разгрузочные работы, очистка и санитарная обработка транспортных средств) государственных учреждений, подведомственных ________ (наименование органа государственной власти), для государственных нужд Санкт-Петербурга». Разделом 5 методических рекомендаций «Требование и содержание документации…» установлено, что конкурсная документация на комплексное обеспечение государственных учреждений продуктами питания в 2009 году разрабатывается в строгом соответствии с методическими требованиями к такой документации, утвержденными распоряжением КЭРППиТ от 27.12.2005 № 97-р (в редакции распоряжения № 855-р).
Разделом 2 методических разъяснений «Формирование лотов при проведении открытых конкурсов на комплексное обеспечение государственных учреждений продуктами питания в 2009 году» отменена обязательная разбивка на лоты с использованием товарных групп, за исключением лота «Хлеб и хлебобулочные изделия». При этом, на государственных заказчиков Санкт-Петербурга при проведении торгов возложена обязанность о выделении из единой номенклатуры закупаемых продуктов питания лот «Хлеб и хлебобулочные изделия», что обусловлено, по мнению КЭРППиТ, структурой пищевой промышленности Санкт-Петербурга и способствует прямому участию товаропроизводителей в процедурах размещения государственного заказа Санкт-Петербурга.
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России отмечает, что в Санкт-Петербурге функционируют сложившиеся товарные рынки и по другим товарным (продуктовым) группам: молоко и молочные продукты, мясо и мясопродукты, другие.
В п.3 раздела 2 методических разъяснений содержится норма, позволяющая государственным заказчикам Санкт-Петербурга самостоятельно принимать решение о целесообразности разбивки единой номенклатуры закупаемых продуктов питания на лоты по товарным группам, их видам и количестве. Однако данная норма фактически ограничена в применении совокупностью поименованных выше обязательных требований, содержащихся в распоряжении № 885-р и письме № 08/16946.
5.Об исполнении государственными заказчиками распоряжения № 885-р и письма № 08/16946 свидетельствует анализ информации о проведении в 2007-2009 годах торгов на поставку пищевых продуктов для государственных нужд Санкт-Петербурга в результате которого установлено следующее. Торги в форме аукциона на поставку продуктов питания в 2008 году проводились по 8 лотам по товарным группам, рекомендованным письмом КЭРППиТ № 07/10978. После издания распоряжения № 885-р и письма № 08/16946 торги в форме конкурса на поставку продуктов питания в 1 полугодии 2009 года (в 20 случаях из 24) проводились по 2 лотам – «комплексное обеспечение хлебом и хлебобулочными изделиями» и «комплексное обеспечение продуктами питания».
6.Статья 15 Закона № 135-ФЗ запрещает органам власти (КЭРППиТ) принимать акты (распоряжение № 885-р) и совершать действия (письмо № 08/16946), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Система закупок продовольственных товаров для нужд государственных учреждений в Санкт-Петербурге в форме конкурса на комплексное обеспечение продуктами питания (поставка, хранение, перевозка до пункта назначения, погрузо-разгрузочные работы, очистка и санитарная обработка транспортных средств), введенная распоряжением КЭРППиТ № 885-р, в целом ориентирована на крупных посредников и исключает участие в таких закупках как сельхозпроизводителей и производителей продуктов питания при наличии функционирующих товарных рынков различных продуктов питания (по товарным группам), так и поставщиков, в т.ч. относящихся к малым предприятиям. Данное обстоятельство обусловлено фактическим объединением в один лот как большой номенклатуры продуктов питания, относящихся к различным товарным рынкам, так и большого количества получателей, в т.ч. расположенных в различных районах города и пригородах, для нужд которых закупаются продукты питания. Указанное может привести к уменьшению числа участников конкурса, ограничить конкуренцию при проведении аукциона, а, следовательно ограничить и выбор приобретателей товаров, что является нарушением ч.1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.
7.В методических требованиях, утвержденных распоряжением № 885-р (приложение 8) содержатся критерии и порядок оценки заявок, который вводит бальную систему оценки с учетом следующих показателей:
– цена контракта – минимальная твердая цена контракта, предложенная участником конкурса, при условии соответствия всем требованиям конкурсной документации, - 800 баллов;
– квалификация участника, выраженная в наличии опыта комплексного обеспечения продуктами питания государственных социальных учреждений или поставки продуктов питания в государственные социальные учреждения – 200 баллов.
При оценке квалификации участника суммарно учитываются:
– количество государственных контрактов, аналогичных предмету конкурса, исполненных за 2006г., за 2007г., за 2008г.;
При этом, чем больше ранее выполненных государственных контрактов, тем больше начисляется баллов: 0 контрактов – 0 баллов, 1-2 (3,4) контракта -10 (20, 30) баллов, 3 и более (4 и более, 5 и более) контрактов – 50 (70, 80) баллов.
Установленные квалификационные требования и их балльная оценка фактически исключает возможность победы в торгах хозяйствующего субъекта, не имеющего в совокупности трехлетнего опыта работы именно с государственными социальными учреждениями по предмету конкурса (комплексная поставка продуктов питания). Иной опыт поставки, в том числе комплексной, продуктов питания не учитывается.
Таким образом, заложенные в обязательных для исполнения методических требованиях, утвержденных распоряжением № 885-р, критерии (квалификационные требования) оценки заявок могут ограничить возможность участия в конкурсе хозяйствующих субъектов, не только не имеющих требуемого опыта, но и имеющих опыт по предмету конкурса, но не работающих ранее с государственными заказчиками в лице государственных социальных учреждений, что можжет иметь своим результатом ограничение конкуренции и запрещено ст.15 Закона № 135-ФЗ.
8.Согласно п.1.9. распоряжения КЭРППиТ от 15.03.2009 № 182-р «О внесении изменений в распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли от 27.12.2005 № 97-р» приложения 8-10 (введены распоряжением № 885-р) признаны утратившими силу с 16.03.2009 года. В этой связи, по сообщению представителя КЭРППиТ в заседании Комиссии Санкт-Петербургского УФАС России, письмо № 08/16946 при организации закупки продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга на 2 полугодие 2009 года не применяется.
Указанными действиями КЭРППиТ фактически устранил нарушение антимонопольного законодательства.
Данный факт подтверждается аукционом, организованным Администрацией Пушкинского района на комплексное обеспечение продуктами питания с апреля по август 2009 года, в котором было выделено 4 лота по поставкам продуктов питания по товарным группам. В трех из четырех лотов участвовали 3-4 участника и снижение цены составило 22-74%. По лоту, в котором были объединены поставки мяса, рыбы, куры и яйца (т.е. разные товарные группы) заявлены 2 участника, при этом снижение цены составило 0%. Данное обстоятельство подтверждает необходимость разукрупнения лотов по товарным группам.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Дело № К03-26/09 в отношении Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли прекратить в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства.
2.Рекомендовать Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли в случае подготовки разъяснений по организации закупки продуктов питания для государственных нужд Санкт-Петербурга, предусмотреть разукрупнение лотов таким образом, чтобы привлечь к участию в торгах сельхозпроизводителей и производителей продуктов питания, в том числе относящихся к субъектам малого предпринимательства, включая местных товаропроизводителей муки, хлеба, молочных, мясных, др. продуктов для которых в Санкт-Петербурге существуют сложившиеся товарные рынки, которые могут составить конкуренцию перепродавцам и посредникам.
В частности, при формировании лотов можно учитывать одновременно как товарные группы (как это в т.ч. рекомендовано в письме ФАС России в адрес КЭРППиТ от 05.12.2007 № АК/23778), так и территориальный принцип (возможно по административным районам, по месту расположения учреждений, с учетом их «компактного» местоположения).
Председатель Комиссии
Круглова Н.В.
Члены Комиссии
Асташенкова Е.И.
Илларионов В.Л.
Решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.