Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 15.05.2009 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 29 апреля 2009 года
Полный текст решения изготовлен 15 мая 2009 года
Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Кругловой Н.В. – заместителя руководителя управления, председателя Комиссии;
Асташенковой Е.И. – начальника отдела контроля органов власти, члена Комиссии;
Черкасовой Т.Е. – главного специалиста - эксперта юридического отдела, члена Комиссии;
рассмотрев дело № К03-19/09, по признакам нарушения Администрацией Василеостровского района Санкт-Петербурга, Комиссией по распоряжению объектами недвижимости Василеостровского района части 1 статьи 15, статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон о защите конкуренции), выразившимся в недопущении конкуренции при предоставлении в аренду земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Морская набережная, напротив дома 27, корп. 1, литер «А», площадью 5580 кв.м., кадастровый номер 78:2203В:1019, для использования под открытую автостоянку (далее - земельный участок),
Установила:
Основанием для возбуждения дела послужило заявление ГСК «Морской» (основной вид деятельности согласно уставу - строительство и эксплуатация гаражных боксов, является потенциальным участником эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и оказания услуг по хранению автотранспортных средств на открытых автостоянках). В заявлении указано на нарушающие антимонопольное законодательство действия Администрации Василеостровского района Санкт-Петербурга (далее Администрация), Комиссии по распоряжению объектами недвижимости Василеостровского района (далее районная комиссия) при принятии решения о предоставлении земельного участка СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» без проведения торгов при наличии более двух претендентов, подавших заявки на право аренды земельного участка для использования под открытую автостоянку.
Согласно аналитическому отчету товарные границы рынка определены как рынок услуг по эксплуатации стоянок для автотранспортных средств и хранению автотранспортных средств на открытых автостоянках в границах Василеостровского района. Хозяйствующие субъекты, осуществляющие (или имеющие намерения осуществлять) деятельность на данном рынке, являются конкурентами (потенциальными).
Функционирование данного товарного рынка напрямую связано с необходимостью и возможностью получить в аренду земельный участок в целях размещения (организации) стоянки для хранения автотранспортных средств. В этой связи, границы рынка, на котором хозяйствующие субъекты, претендующие на право аренды, являются конкурентами в определенный период времени, а именно при прохождении процедуры получения права аренды земельного участка, определяются границами земельного участка. Применительно к рассматриваемому заявлению ГСК «Морской» - границами земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Морская набережная, напротив дома 27, корп. 1, литер «А», кадастровый номер 78:2203В:1109, площадь 5580 кв.м.
Процедура предоставления в Санкт-Петербурге земельных участков в аренду под цели, не связанные с капитальным строительством, регламентируется следующими документами. Согласно положению «Об Администрации района Санкт-Петербурга», утвержденному постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2008 № 1078, районная администрация является органом исполнительной власти Санкт-Петербурга, к полномочиям которого относится издание распоряжений и приказов в соответствии с задачами, возложенными на администрацию (п.3.1.1.), принятие в установленном порядке решения о предоставлении в аренду земельных участков (п.3.8.2.).
Администрации районов Санкт-Петербурга должны обеспечивать работу соответствующих районных комиссий, которые действуют в соответствии с Регламентом, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.11.2005 № 1735 «О городских и районных комиссиях по распоряжению объектами недвижимости» (далее – Регламент районной комиссии).
В состав районной комиссии входят глава администрации района Санкт-Петербурга (председатель Комиссии), руководитель соответствующего управления, отдела (агентства) недвижимого имущества Комитета по управлению городским имуществом (заместитель председателя Комиссии), уполномоченные представители районного агентства КУГИ, администрации района Санкт-Петербурга, районного жилищного агентства, районного отдела Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, районной инспекции Управления Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу, районной государственной административно-технической инспекции, районного управления Комитета финансов Санкт-Петербурга, районного филиала государственного учреждения "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" - проектно-инвентаризационного бюро, исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга на решение задач в области гражданской обороны, пожарной безопасности и защиты населения от чрезвычайных ситуаций на территории Санкт-Петербурга (при рассмотрении вопросов по объектам гражданской обороны), Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (при рассмотрении вопросов по памятникам истории и культуры), муниципального образования (при рассмотрении вопросов по объектам, расположенным на территории соответствующего муниципального образования).
Районная комиссия наделена функциями органов власти Санкт-Петербурга, поскольку к ее компетенции относится принятие решений о сдаче в аренду земельных участков на срок до трех лет под цели, не связанные с возведением объектов недвижимости (п. 11.3 Регламента районной комиссии).
При этом Регламент не определяет форму предоставления земельного участка на торгах или без торгов. Данный вопрос разрешается следующими документами.
В соответствии с п. 1.2 положения «О порядке взаимодействия подразделений КУГИ и районных отделов КЗРиЗ при сдаче в аренду земельных участков», утвержденного распоряжением Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга от 12.05.1995 № 255-р (ред. от 17.09.1999), районное агентство КУГИ, сформировав пакет документов и предварительно оценив в установленном порядке стоимость права на заключение договора аренды земельного участка, представляет его на рассмотрение районной комиссии. Если на земельный участок или часть его имеется два или более претендентов, районная комиссия проводит конкурс или аукцион.
Распоряжением администрации Санкт-Петербурга от 25.12.2001 № 1428-ра «Об утверждении схемы размещения стоянок легковых автомобилей на территории Санкт-Петербурга» установлено, что (п.6) земельные участки для размещения автостоянок предоставляются в соответствии с распоряжением губернатора от 14.08.2000 № 864-р по представлению Комитета по транспорту. Порядок оформления представления утвержден распоряжением Комитета по транспорту от 21.06.2006 № 55-р.
Согласно п. 4.5 распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 14.08.2000 № 864-р (ред. от 06.08.2001 № 593-ра) «О мерах по упорядочению размещения легковых автомобилей на территории Санкт-Петербурга» главы администраций районов Санкт-Петербурга должны осуществлять предоставление земельных участков под организацию открытых автостоянок на конкурсной основе.
Общие положения о торгах, организации и порядке их проведения предусмотрены статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».
В ходе рассмотрения дела ни Администрация, ни КУГИ не указали на нормы Земельного Кодекса Российской Федерации, регламентирующие порядок предоставления земельного участка под цели, не связанные с капитальным строительством, которые были применены при предоставлении рассматриваемого земельного участка.
В этой связи к рассматриваемым отношениям применяется статья 17.1. Закона о защите конкуренции, регулирующая особенности заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества – по результатам торгов (конкурсов, аукционов) и порядок их проведения.
Таким образом, в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции, а также актов исполнительных органов власти Санкт-Петербурга у районной комиссии имелись все основания, а у Администрации - обязанность принятия решения о проведении торгов на земельный участок.
Фактически предоставление земельного участка осуществлялось следующим образом.
ГСК «Морской» обратился в КУГИ с заявлением от 10.10.2008 № 24/08 о предоставлении в аренду земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Морская набережная, напротив дома 27, корп. 1, литер «А», кадастровый номер 78:2203В:1109, площадь 5580 кв.м. под размещение открытой автостоянки, к которому приложил 15 согласований различных государственных органов и организаций, в том числе Администрации от 23.11.2007 № 17-186; Комитета по градостроительству и архитектуре от 06.03.2008 № 1-4-11403/05; СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» от 17.06.2008 № 545 (на основании распоряжения Комитета по транспорту от 21.06.2006 № 55-р), который так же является одним из претендентов на право аренды указанного земельного участка, и оформленный кадастровый паспорт земельного участка.
СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» также обратился в КУГИ с заявлением от 28.10.2008 № 1226 о предоставлении в аренду рассматриваемого земельного участка для организации социальной автостоянки, к которому приложил согласование Администрации от 22.08.2008 № 01-18-666 и заключение ГКА от 22.09.2008 № 1-4-50666/9.
В связи с получением указанных заявлений, в соответствии с распоряжением № 82-рп КУГИ опубликовал в Городском каталоге недвижимости «Коммерческая недвижимость» от 17.11.2008 № 45 (451) информацию о возможности аренды указанного земельного участка с указанием его характеристик (адрес, площадь), предполагаемой цели использования (социальная автостоянка) и ставки за 1 кв. м. в год. Публикация не содержала требований к претендентам и услуге по эксплуатации земельного участка, а также критериев оценки предложений.
По пояснениям КУГИ и Администрации земельный участок предназначен для предоставления машиномест сроком на 1 год льготным категориям граждан из числа владельцев гаражей, попадающих в зону строительства Западного скоростного диаметра. Условия эксплуатации социальной автостоянки аналогичны условиям эксплуатации открытой автостоянки. Услуга по хранению на них автотранспортных средств отличается стоимостью, по которой она оказывается, и потребителями (у социальной автостоянки - льготная категория граждан).
Вопрос предоставления земельного участка рассматривался на заседании районной комиссии. Согласно п. 1.1.2. протокола заседания районной комиссии по распоряжению объектами недвижимости Василеостровского района от 17.12.2008 № 11 на земельный участок претендовало четыре участника: ГСК «Морской», СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей», ООО Компания «Ренессанс» (заявление от 24.11.2008), ООО «ТруКод» (заявление от 27.11.2008). В результате открытого голосования комиссия решила передать земельный участок в аренду СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей».
В связи с отсутствием требований к претендентам, а также критериев оценки предложений, они не сравнивались и не оценивались. По пояснениям Администрации на принятие районной комиссией решения в пользу СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» повлияли результаты совещания с участием вице-губернатора Санкт-Петербурга Полукеева А.И. (протокол от 14.03.2007 № 38). Было учтено также, что СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» находится в ведении Комитета по транспорту.
По состоянию на 29.04.2009 распоряжение Администрации о предоставлении земельного участка СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» не издано, в связи с непредставлением ГУП согласований, указанных в письме КГА от 22.09.2008 № 1-4-50666/9.
Полученные СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» согласования, необходимые для издания распоряжения Администрации о предоставлении земельного участка, не представлены в КУГИ, так как, по словам представителя ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей», «нет однозначного решения вопроса о предоставлении в аренду указанного земельного участка».
Таким образом, районная комиссия, в нарушении требований распоряжения КУГИ от 12.5.1995 № 255-р, и Администрация, в нарушении требований распоряжения Губернатора Санкт-Петербурга от 14.08.2000 № 864-р, не приняв решения о проведении торгов, не допустили конкуренции при предоставлении в аренду земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Морская набережная, напротив дома 27, кор. 1, литер «А», кадастровый номер 78:2203В:1109, площадью 5580 кв.м. для размещения открытой охраняемой автостоянки, тем самым создали СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» преимущества при доступе к земельному участку, которые заключаются в бесконкурентном предоставлении права аренды на земельный участок по минимальной ставке арендной платы, и могут обеспечить ему преимущество (более выгодные условия деятельности по сравнению с другими участниками рынка) на рынке услуг по хранению автомобилей на открытой охраняемой автостоянке, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Данные действия (бездействие) Администрации и районной комиссии в соответствии с п.20 статьи 4 Закона о защите конкуренции квалифицируются как государственная помощь - предоставление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимуществ, которые обеспечивают отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав в приоритетном порядке.
Согласно указанному закону государственная помощь предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа в целях, указанных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции. В данном случае, цели предоставления земельного участка (под открытую охраняемую автостоянку) не соответствуют указанным в законе целям.
Таким образом, предоставление государственной помощи СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей» под цели, не предусмотренные Законом о защите конкуренции, являются действиями органов исполнительной власти и органа осуществляющего его функции (районной комиссии), не допустившими конкуренцию при предоставлении права аренды на земельный участок и ограничивающими конкуренцию на товарном рынке услуг по хранению автомобилей на открытых охраняемых автостоянках, что запрещено п. 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Статья 17.1 Закона о защите конкуренции, устанавливающая особенности порядка заключения договоров в отношении государственного имущества (по результатам торгов), и вступившая в силу на момент принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду, также не была соблюдена.
В рассматриваемом случае при предоставлении земельного участка торги организованы не были, что ограничило конкуренцию при предоставлении земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Морская набережная, напротив дома 27, корп. 1, литер «А», площадью 5580 кв.м., кадастровый номер 78:2203В:1019, для размещения открытой охраняемой автостоянки.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России
Решила:
1.Признать в действиях (бездействии) Администрации Василеостровского района Санкт-Петербурга, Комиссии по распоряжению объектами недвижимости Василеостровского района Санкт-Петербурга нарушение части 1 статьи 15, статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в создании отдельному хозяйствующему субъекту (СПб ГУП «Городской центр автостоянок и гаражей») преимущества при предоставлении в аренду земельного участка по адресу: Санкт-Петербург, Морская набережная, напротив дома 27, корп. 1, литер «А», площадью 5580 кв.м., кадастровый номер 78:2203В:1019, без проведения торгов, что не допустило конкуренцию между хозяйствующими субъектами, претендующими на заключение договора аренды земельного участка для использования под открытую охраняемую автостоянку и может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг по хранению автомобилей на открытых охраняемых автостоянках.
2.Выдать Администрации Василеостровского района предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Председатель Комиссии
Н.В.Круглова
Члены Комиссии
Е.И.Асташенкова
Т.Е. Черкасова
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.